中国环境与发展国际合作委员会

三届四次会议

凯宾斯基酒店，北京
2005年11月18日－20日

会 议 概 录

 

I．介绍
1．1992年，中国国务院批准成立了中国环境与发展国际合作委员会(简称国合会)，旨在促进中国与国际社会之间在环境和发展领域的合作。
2．国合会是一个高级咨询机构，主要向中国政府提出关于环境与发展相结合的建议。到目前为止，第一届国合会召开过5次年会，第二届国合会也召开了5次年会，第三届召开了4次年会。
3．国合会协助开发环境与发展相结合、相协调的方法，并鼓励中国和其它国家开展密切合作。
国合会是一个非政府机构，有着政府的广泛参与。目前国合会有31名中方委员和24名外方委员。这些委员都经过精挑细选，具有非凡的专业知识和丰富的经验。
4．国合会主席由中华人民共和国国务院副总理曾培炎担任。应他的邀请，国合会委员参加了第三届国合会第四次会议。
5．本次年会的主办单位为国家环境保护总局（SEPA）。环保总局负责不同部委之间的协调工作，并为国合会的活动提供支持。为了保持并开展相关的国际国内联络工作，环保总局成立了国合会秘书处。秘书处同时还保证国合会给中国政府提出建议的后续采纳，并负责处理国合会休会期间的日常工作。秘书处的工作得到了加拿大办公室的协助，该办公室的负责人是杜蔼礼教授（Earl Drake）。国合会秘书处加拿大办公室位于温哥华的西蒙弗雷泽大学，并得到了加拿大国际发展署（CIDA）的资助。
6．这份关于国合会三届四次会议的总结记录由秘书处加拿大办公室的露西女士(Ms.Lucie McNeil)根据大会期间所做的详尽记录而编写。因此它只代表秘书处加拿大办公室对各项讨论的理解，并不一定反映所有参会者的观点。为了确保与会人员之间坦诚和直接的交流，大家都同意这份大会的总结记录应该是对大会讨论的总结，不应包含任何发言人的个人观点。

II．议程项目
第一项　通过议程
7．国合会副主席解振华提出了本次年度会议的主题：中国的可持续城镇化。他对应邀前来参会的发言人、其他特邀嘉宾以及观察员表示欢迎。国合会三届四次会议的议程在没有任何修改的情况下获得大会的通过。
第二项　批准国合会新的委员和新的课题组
8．大会还宣布了国合会新增的中方和外方委员以及新的课题组（TF）组长。委员们鼓掌表示通过。
第三项　开幕式
9．国合会副主席解振华向与会代表介绍了国合会主席、国务院副总理曾培炎。曾培炎主席向大会做了主旨发言，并邀请下列人员发言；
1）加拿大国际发展署署长，国合会副主席罗伯特·格林希尔（Robert Greenhill）
2）国家环境保护总局局长，国合会副主席解振华
3）全国人大环资委前主任委员，国合会副主席曲格平
4）瑞典环境部前国务秘书，瑞典战略环境研究基金会总理事，国合会副主席孟斯·朗诺斯（M?ns L?nnroth）
10．曾培炎副总理在主旨发言中提出了以下观点：
1）2005年，中国的环境与发展整体情况良好，国内生产总值（GDP）的增幅有望超过9%,农村与城市居民收入不断增加，中国政府对健康和教育等社会事业进行了投资。全国环境质量稳定，部分地区环境质量有所改善，人们的环境意识逐渐增强。然而，资源的使用和消耗以及污染物排放也在不断增长。
2）中国共产党（CPC）中央委员会已经批准了第十一个五年规划（FYP）的整体思路。“十一五规划”主要有两个目标：一是在优化结构、提高效益和降低消耗的基础上，实现2010年人均国内生产总值比2000年翻一番；二是资源利用效率显著提高，单位国内生产总值（GDP）能源消耗五年降低20%左右。中国政府将重点做好资源节约、污染防治、生态保护和可持续发展这几项重点工作。
3）第十一个五年规划对创建小康社会及环境保护都非常重要。中国需要与国际社会在以下领域加强合作：“三河”（淮河、海河和辽河）、“三湖”（太湖、巢湖和滇池）、三峡水库地区和“南水北调”工程的环境工作，以及包括污水处理厂和危险废弃物处理在内的环境基础设施建设项目；节能型交通工具和建筑、清洁煤、废水循环利用、海水淡化、减少污染气体排放方面的环境技术；对于环境保护在法律、规划、政策研究、信息管理和监测等领域的能力建设；以及增强应对全球环境问题的知识和解决方法，包括臭氧层的损耗、全球变暖、荒漠化问题、生物多样性的减少以及持久性有机污染物等问题。
4）国合会是国际社会与中国在发展和环境领域的桥梁。中国政府希望国合会继续就中国出现的新问题提出建议。国合会在协助中国经济向环境友好型社会的转型方面可以发挥更大的作用。
11．国合会的其他副主席也参加了国合会2005年年会（AGM）的开幕式。他们的发言主要包括以下内容：
1）对于那些经济形式多样、包容性强、文化内涵丰富、经济蓬勃发展、人民富足的环境友好型的城市来说，发展对确保他们的经济活力和环境的可持续性具有重要意义。这些城市将会成为创新企业文化发展的最佳地点，而这些创新同时又会保证经济的发展。世界一半以上的人口都居住在城市，中国很快也会出现这种情况。全世界专家的才智都应该被集中起来，用于研究支持城镇可持续发展的新方法。国合会本届年会将提出一些大胆而又实用的解决方法，以帮助中国实现可持续城镇化。
2）国合会秘书处今年为一些国合会委员们组织的地方考察非常有价值。中国农村地区会有超过2亿的人口在未来的15年内迁移至城镇地区，这就相当于在这15年中每年的每个月都建造一个与斯德哥尔摩人口规模相当的城市。面临这样的发展压力，保护环境、文化和地方特色就要求各级政府之间加强协调、监督工作和警惕性。
3）中国有大约40个城市达到了相关的标准并被授予了“国家环保模范城市”的称号。许多城市都制定了促进循环经济的计划。然而，城市化进程的快速发展却对提高生产中的资源利用效率提出了严峻的挑战，减少废弃物也一直是一项非常艰巨的任务。因此，我们有必要加快产业结构调整，推进循环经济的发展，完善自然资源定价政策，进一步控制城市污染，改善水质以及对流域的管理，并继续推进依法治国。特别需要指出的是，国家环保总局和地方各级环保部门（EPB）需要获得更多的权力以行使他们的职责。
4）由于中国面对的环境与发展挑战在不断变化，国合会仍然需要不断努力，以履行它的重要职责。今年是非常重要的一年，因为中国政府正在制定“十一五规划”，并强调了经济运行与环境保护协调发展的必要性——而这也正反映了国合会以往的工作成绩和影响力。中国正在依据重点生态功能保护的基础来加强确定相关的评价标准。我们将应用这些标准，以确定具体地区和区域发展的类型。影响人民群众身体健康的环境问题将会得到优先考虑。
5）中共中央和国务院越来越重视环境问题。国务院今年召开了一个为期两天的会议，以讨论“十一五规划”环境部分的内容。“十一五规划”环境部分内容包括六个重点问题：饮用水安全；重点废弃物处理设施；污染防治；改进城市地区的环境管理；水土保持；健康以及控制城市地区的空气污染，尤其是SO2污染。环境监测与控制领域的法制工作必须得到加强，因此，我们应该对各级地方环保部门的权利给予支持。包括排污许可证在内的经济手段会得到更多地利用，为公众提供信息的透明度以及公众的参与都将会加强，从而促进法律法规的执行。
第四项　主旨发言
12．瑞典可持续发展部部长莫娜·萨琳（Mona Sahlin）女士进行了外方的主旨发言。她的发言主要包括以下要点：
1）世界上绝大多数的城市化进程都将发生在发展中国家，并且现在的整体趋势是创建超大型城市。中国正在经历有史以来最大规模的农村向城市的人口迁移。瑞典在上世纪早期也有过同样的经历。外来移民的贫民窟和他们贫困的生活条件促成了瑞典国内福利社会的产生，尤其是二次世界大战后形成的住房政策。
2）由于整个社会的人口情况发生了变化，再加上人们感到了环境保护和节约资源的必要性，瑞典现在也面临着城市地区的调整问题。瑞典需要制定更加全面、透明和参与性更强的城市规划，以包括经济、社会和生态各方面的内容。政府与私人都需要在城市基础设施和房屋建设方面进行投资。可持续发展，社会的公正和经济发展这几个因素互为基础和前提。
3）瑞典在2005年初成立了可持续发展部（Ministry of Sustainable Development），以扩大原来的环境部的行政管理职能，其扩大的授权包括能源、建筑、规划、住房和污染信用交易等方面的内容。可持续发展部的主要目标是提高住房建设领域的能源利用效率；通过能源供应的多样化以及能源利用效率的提高，通过开展全国范围的机动车项目以及鼓励大众交通方式（例如有轨交通）的发展来改善交通领域的能源利用情况，到2020年摆脱对化石燃料的依赖。
4）中国目前正在开展城市基础设施建设，我们今天所做的选择将决定我们未来的资源利用效率。减少对能源的使用（尤其是化石燃料）会对城市未来的可持续发展产生深远的影响。这就要求我们减少对汽车的依赖，使城市化进程的成本效益更高。中国目前正在向市场经济转型，因此应该决定哪些问题由政府解决，哪些问题由市场进行调控。中国还需要建立公众参与以及解决人权问题的平台。程序的透明化和公众参与是受贿和腐败最有效的监督者。
13．国合会副主席解振华继续主持会议，大会特邀嘉宾—日本北九州市市长末吉兴一（Koichi Sueyoshi）先生做了发言。他发言的主要内容如下：
1）中国的领导人意识到环境资源和能源是发展的最重要制约因素，中国的环境正面临着威胁，因此他们开始寻找可持续发展的解决方案。日本北九州市已经从大约20-30年前严重污染到处肆虐的状况中恢复过来了。这主要得益于三方面的因素：一是政府通过指令和控制体系以及补助和其它激励措施进行干预；二是责权明确的各相关利益方在透明和信息渠道畅通的情况下进行参与；三是企业对周围社区承担相应的社会责任，也就是说，工业企业同意遵守比现行国家标准更加严格的环境管理制度。
2）除了市场经济这只看不见的手所发挥的作用，我们还进行了更多的管理和调控。对于北九州这个工业城市来说，循环经济已经建立。控制生产过程中产生的污染并对建筑材料重复利用都是优先考虑的领域。北九州市的企业所面临的能源危机迫使他们采用最先进的技术、清洁生产和高效节能工艺。
3）在环保取得了重大成绩后，北九州市现在决定将他们的可持续城镇化和工业化的模式—也就是生态城镇的概念—向不发达国家（LDC）进行宣传推广。成功建立循环经济的关键在于一个城市的人力资源和这个城市管理阶层的能力。经过市政府和私营部门的投资，我们实施了开太国际合作项目（Kaita International Cooperation Programme）。该项目共提供38个培训课程，以帮助建立并保持循环经济、清洁生产和能源管理的体系。到目前为止，共有4000名海外人员接受了这项培训（包括344名中国人），他们在全世界范围内为推动循环经济的发展发挥着带头作用。
4）通过引入生态城镇的概念，北九州市推动了资源循环利用型社会的发展。资源循环利用型社会包括对废旧汽车及其零部件、家用电器、办公设备、食物垃圾和建筑废弃物的回收利用。市政府通过制定政策以及财政支持和指导也参与了该项过程，而各方参与的透明性和责任制的建立也是实施这一过程的关键因素。然而，未来最紧迫的任务还是培养和训练具备建立可持续社区方面知识和技能的人才。北九州市有责任与包括中国在内的其他国家分享他们在人力资源开发方面的模式。
14．国合会副主席解振华邀请大会特邀观察员，加拿大国际发展署前任署长拉贝尔（Huguette Labelle）女士和意大利环境与国土部国际司司长科拉多·克里尼先生（Corrado Clini）发言。他们两人的发言包括以下观点：
1）拉贝尔女士应邀与宋健博士一起担任国合会中国环境与发展高层课题组的中外方组长。同时，她还应邀为联合国（UN）计划于2006年在渥太华召开的第三届人居世界城市论坛（Habitat World Urban Forum 3）提供建议。参加本次年会将有助于她开展这个新课题组的工作。可持续城镇化是我们这个时代面临的一个重要问题。她也期望中国能与其他参会方在渥太华举行的第三届人居世界城市论坛上分享自己在城市发展方面的经验和所做的工作。
2）2000年，中国和意大利签署了中国—意大利环境保护合作项目。到目前为止，这个合作项目下已经形成了大约45个具体项目，它们涉及污染监测和预防、清洁及高效的能源利用和相关技术、可持续交通、水资源的可持续管理、对气候变化的适应、荒漠化、沿海区域的管理、培训和教育以及生态城镇的规划等。意大利现在已经承诺为第三届国合会最后一次年会以及第四届国合会提供支持。
15．国合会副主席曲格平邀请全国政协副主席、中国工程院院长徐匡迪发言。徐匡迪在发言的开始强调他的发言只代表个人观点，他的发言主要包括以下内容：
1）过去10年间，中国的城镇化进程速度不断加快，每年全国都有1.5%的人口从农村迁移到城市，尤其是到东部沿海地区。在中国的东北地区和西南地区之间划一道界限，就可以发现中国沿海地区占国土面积37%的区域居住着全国84%的人口。此外，有些城市中心还在不断向外扩充，发展为超大型城市或是城市群落，例如北京和天津地区、珠江三角洲、长江三角洲、武汉、重庆、西安、太原、沈阳以及其它城市。
2）到2020年，中国将有8.3亿人口居住在城市里。这就意味着未来15年将会有3亿人从农村迁移到城市居住。这样高速的城市化发展将会产生一些重大的问题。第一个问题就是污染问题，伴随着主要环境要素生态功能的逐渐减弱。最严重的环境污染是空气污染。中国70%的发电量都依赖燃煤的火力发电。任何一位飞机乘客都可以清楚地看到在不同高度空气质量的差别—所有中国大城市上空海拔500米的地方都存在着由烟雾形成的棕云。目前，酸雨已经覆盖了中国40%的国土面积，尤其是在中国的东南部。
3）第二个主要问题就是能源的消耗。由于中国的能源利用效率低于全球的平均水平，能源消耗量正在快速增长。1978年以前，中国只有10%的能源用于私人消费；到2004年底，这一百分比已经增长到了25%，并预计在2020年达到33%。这主要是因为人民生活水平的提高和城镇化的进程，有越来越多的城市居民使用各种家用电器，例如空调，并且还购买了私人轿车。
4）第三个主要问题就是水资源短缺。目前中国有一半的城市都存在水资源短缺问题，中国北部和东北部地区数以百计的城市都严重缺乏水资源。城镇化进程中面临的另一个问题是土地资源的短缺。各种开发区毫无节制的发展并不利于对土地资源的合理利用，而且开发区的利用效率也有很大差别。在某些地区，土地开发的密度已经达到危险的程度；而在其它一些地区，原来计划进行开发区建设的土地又被闲置下来。
5）中国的城市没有做好充分应对包括地震和洪水等灾难的准备。随着更多的人进入城市，这些风险也在不断增加。从数量的角度看，城市的发展速度非常迅速，但城市质量方面却增长很少—如城市文化、生活质量、绿地和环境等都落后于经济的增长。那些废弃的矿山又造成了另一种问题。中国目前大约有700个废弃的矿山，这就导致了失业问题以及被遗弃的社会群体。因此，未来城镇的发展一定不要建立在单一的工业基础之上，而应该以综合产业的模式发展。
6）在北京，交通车辆的平均速度是每小时20公里，和自行车的速度一样。汽车产生的噪音和废气排放以及汽油使用效率的低下都给这个城市造成了负面的影响。一般的解决方法就是拓宽道路并增加环线，但这些方法只能使公路上的汽车越来越多。北京道路上平均每公里有56.3辆汽车；上海是84.5辆；而纽约却能在每公里的道路上容纳将近450辆汽车。因此，解决这个问题的关键是交通管理体系，而这正是中国需要大力改善的方面。
7）最后一个主要问题就是对历史遗留建筑物和地方特色的破坏，取而代之的是各个城市都能看到的毫无特色、风格完全雷同的建筑。
8）解决中国城镇化进程中出现问题的方法也还必须由中国人自己提出。中国的大城市目前还没有出现南美洲那种类型的贫民窟。中国的发展模式是发展经济，为人民提供就业机会，并确保大家都有充足的住房。发展循环经济只是解决问题的一部分办法。到2008年北京举办奥运会时，北京的首钢集团公司将全部迁出北京。取而代之的是现在正在河北省唐山市附近建设的高科技综合企业群。这个新建的高科技综合企业群将使用废旧的钢铁和金属建设厂房；利用废气发电并利用炉渣生产水泥。这个综合工业企业群将在土地使用、节水和资源的重复利用方面建立新的标准。新加坡已经向中国展示了他们的转变方式，即从原来依赖马来西亚进口淡水到利用雨水、重复利用废水和进行海水淡化。此外，中国还必须控制私人汽车的使用，同时鼓励大家使用公共交通。
16．国合会副主席曲格平邀请国合会委员针对徐匡迪的发言提问。大家在交流探讨中提出了以下观点：
1）希望能够制定除经济发展以外的其它反映政府官员政绩的指标。但是，我们很难对非经济因素进行客观的衡量。因此，由于人们的惯性、顽固和其它因素的作用，中国现行的政绩考核体系的考核方式很难在短时间内改变。人们得到良好的医疗卫生和教育服务也是个非常复杂的问题。尽管几十年前这些基本服务就已经非常普及了，但这些服务的质量却非常差。目前，人民群众在获取服务方面有了更多的选择，但这些可供选择服务的质量却与价格紧密挂钩。然而，市场化改革应该根据效率和公平的原则进行平衡。从明年开始，中央政府将对西部农村地区儿童的教育提供补助，全额资助他们的学费、住宿费和餐费。
2）户籍登记制度正在发生缓慢的变化，以反映出目前存在的情况，即许多来自农村的民工现在都已经变成了城市的永久居民。未来的相关立法可能会允许所有在城市居住超过半年以上的人员获得城市居民的身份。同样，我们也需要考虑城市居民最低收入标准、住房和其它服务方面的问题，以促进农村人口向城市迁移。城市地区的土地使用也存在很多问题，工业开发区过多，其中很多还在待建。更加合理地进行工业园区的开发应该是国土资源部的任务。明年国家将关闭大约4000个闲置和未充分利用的开发区，它们占用的土地也将恢复成农业用地。
3）目前关于节约能源和在中国的江河上建设水电站和水坝的争论非常活跃。中国政府计划在中国西北部地区的河流上开展大规模的建坝工程，然而部分上述工程已经暂停，等待进一步的研究和论证。南水北调工程也是各界争论的焦点。中央政府已经决定，对于类似的超大型工程，只有在能更有效地节约并循环利用水资源和进行废水处理的前提下才会得到中央的批准。
4）对于私有车辆的控制，上海已经采取了一定的措施，即对车辆牌照进行拍卖，出价最高者才能购买。然而目前地方政府通过收取汽车牌照费和其它相关费用在汽车销售中获利颇丰，而这构成了扩大汽车销售量的一种不合情理的刺激因素。此外，汽车产业也被大家看作是中国经济发展的动力，因为它带动了其它许多相关产业的发展，例如汽车零部件加工业、电子元器件和钢铁行业等。只有长期的教育才能改变人们对于汽车的看法。
5）在中国，气候变化、节约能源和污染是倍受关注的问题，尤其是因为中国绝大部分的能源都依赖燃烧含硫的煤炭。在未来的五年里，通过安装中央供热系统为整个社区供暖，我们将得到提高能源利用效率带给我们的好处。中国已经签署了《京都议定书》，尽管全球80%的温室气体都来自发达国家，中国仍然承诺减少温室气体的排放。中国必须要发展，但是不能以牺牲全球的气候为代价。在下一阶段的经济发展中，我们可以强调要求新安装的锅炉使用清洁煤技术。世界各国必须继续相互间的对话。
第五项　关于《关注问题报告》
17．国合会副主席解振华介绍了国合会中心核心专家沈国舫教授。核心专家组向大会提交了今年关于可持续城镇化问题的《关注问题报告》。国合会外方核心专家汉森（Art Hanson）也为完成这份《关注问题报告》做出了贡献。《关注问题报告》由核心专家组成员潘家华教授向大会报告。这份报告代表了核心专家组对于与可持续城镇化相关重要议题的共识。同时，该报告也包含了许多今年提交的相关课题组报告的成果。
18．可持续城镇化的概念超越了传统的农村人口向城市迁移的观点，它的定义是在城市化过程中社会、生态和环境等因素之间的动态平衡。可持续城镇化是中国实现小康社会的必由之路。中国的城市化发展历程表现出了以下特点：1978年之前，中国的城市化基本处于停滞状态，自此之后迅速发展；不同区域的城市化发展程度存在很大差别；2004年，中国共有46个人口超过100万的超大型城市，64个人口50万—100万的大城市和550多个中小型城市；从上世纪90年代开始，中国出现了以珠江三角洲、长江三角洲和渤海地区为中心的三个城市群落。中国的城市化进程还将进一步加速。2004年，中国大约有42%的人口都居住在城市。到2020年，城市化的比例将达到70%。
19．在城市化进程中，随着工业化和城市化的相互强化，市场预料发挥越来越重要的作用。未来几年将会出现一些重大的问题：第一就是水资源的稀缺。这是因为中国大约有2/3的城市长期处于缺水状态，而且绝大多数城市的水资源已遭到严重污染。第二个问题是城市开发用地的稀缺，尤其是在经济繁荣的沿海地区。造成这种情况的部分原因是土地利用低效率和规划不当。第三是高质量能源资源的短缺，尤其是石油和电。电力限额供应现象变得越来越普遍，而能源利用效率低又加剧了这一问题。
20．中国城市产生的环境污染已经超过了现有的环境吸收能力。绝大多数城市的空气质量只达到了国家空气质量三级标准甚至更低。中国70%的城镇人口都暴露在低于国家空气质量标准的空气中。城市对固体废弃物的处理能力很差，绝大多数城市都存在大量垃圾，并遭受着危险废弃物日益严重的影响。土壤的污染情况十分严重，并造成了经济损失。城市对资源消费数量过大，而效率过低，再加上对废弃物的处理和循环利用能力又不足，这些都产生了越来越明显的生态足印。研究表明，中国城市的人均生态足印已经超过了人均环境承载能力。
21．超大型城市和大城市的基础设施（包括交通、饮用水输送、污水和固体废弃物处理、天然气供应等）比中小型城市更加完善，这是因为大城市能够生产出足够的资金和财富来进行这方面必要的投资。同时，由于城市规划、设计、建设和管理能力等方面的差距以及基础设施投融资渠道方面的不同，这一问题变得更加突出。沿海与内地城市在这方面的区域差距非常巨大，同时还在不断扩大。
22．城市管理不善同样也是可持续城镇化发展的一个制约因素。政府部门现在都在推动城市化进程，在土地征用和工业规划等某些领域完全取代市场的力量。在这些决策过程中常常忽视企业和公众的参与。城市区划和管理方面现有法律和法规没有得到有效的执行，为城市居民提供的服务也不尽如人意。不同级别的政府和不同政府部门之间关于权利和利益之争也缺乏足够的监督。
23．可持续城镇化需要有战略性的方法提供支持。这些方法包括：
1）政府部门有必要利用定价作为市场信号来支持技术研究和开发（R&D），并引导公众选择“绿色”消费。
2）为了支持污染防治工作，需要对城市可持续发展进行能力评估，对促进清洁生产进行能力评估，对发展并完善城市的环境基础设施进行能力评估，对促进可持续城镇交通体系的发展进行能力评估。
3）为了支持城市更加和谐的空间分布和规模，需要实施大、中、小城市和乡镇的协调发展，需要制订支持开发高密度城市群的政策和体系，并需要统筹城乡的和谐发展。
4）为了通过使用科学和法制途径来完善城市规划和管理能力，需要在城市规划中应用科学，并确定可持续发展的基本原则。我们要避免盲目开发，同时要考虑人与自然的和谐融合。在修改城市整体发展规划时，应对文化、环境、社会以及经济等多方面因素进行综合考虑，城市的整体发展规划也必须与区域规划相和谐一致。我们建议对中国的《城市规划法》进行修订，该法律应该支持大、中、小城市和乡镇的集中发展，并应增加公众参与城市规划的条款，确保该项法律与其它相关法律没有相互冲突的内容。
第六项　关于“可持续城镇化”年会主题的一般性辩论
24．国合会副主席解振华主持会议，国合会委员开始讨论核心专家组提出的《关注问题报告》以及本次年会的主题“可持续城镇化”。讨论中，大家发表了以下观点：
25．中共中央提出的“十一五规划”建议只规定了两个数字目标，即2010年实现人均GDP比2000年翻一番和提高单位GDP的能源利用效率。中国经济的确需要发展，但全世界和中国都无法承担与经济发展速度相对应数量的环境破坏。下一个五年规划将在国内生产总值（GDP）的计算中引进环境因素，同时还计划在地方官员的业绩考核中引入环境指标，这些也都值得称道。中央政府必须赋予国家环保总局执行相关法律法规的权利，这也是非常重要的。
26．中国燃煤发电厂的能源利用效率只有33%，而丹麦的这一比率平均在70%-75%之间。丹麦发电厂冬季产生的热能被城市的供热体系利用。这种方法在中国的北方地区也是可行的，但是各个城市缺乏必要的融资机制。大家同样关注的还有固体废弃物的处理问题。在丹麦，65%的固体废弃物都被回收利用，还有22%用来燃烧发电，剩下的13%进行垃圾填埋。
27．法国最近发生的骚乱证明了城市管理的重要性。如果一个城市无法在不断多样化发展的不同社会群体间建立社会的凝聚力，城市管理不善的后果是显而易见的。中国未来最重要的社会变化都将由城镇化而产生。城市中居住的人群如果无法获得住房、卫生、教育和其它基本服务，或城市当局在某些情况下不能在不同社会群体间公平分配这些基本服务，就将导致社会凝聚力的丧失。
28．中国城市化的规模使我们更应强调城市中有效利用能源的重要性。根据城市发展所选择的不同模式，城市就会产生对能源或高或低的需求类型。中国目前正位于一个转折点：中国可以选择设计和发展高效利用能源的城市，否则将被困于能源需求不断增长的境地，造成中国未来几十年可持续发展能力的削弱。
29．中国政府有必要给予市级政府更多的支持，以鼓励他们采取更有力的行动。如果没有这种支持，而国家政策所追求的目标又与之相矛盾，城市政府在执行可持续发展政策时就会遇到困难。地方政府必须充分参与国家的决策，而国家决策也必须有清晰的框架体系。
30．中国面临的环境问题具有区域性特点。环境问题的自然和地理特性是区域的。但是，这些自然区域和管理这些问题的政治边界却不一致。这对于提出解决环境问题的方案，并制定不同省份和城市之间协调和规划的机制都会产生影响。我们应该重视环境问题的区域特点。
31．经济合作与发展组织（OECD）已经把可持续发展当作它的首要目标，并一直致力于实现这个目标。可持续城镇化对经济合作与发展组织的成员国同样也是一项挑战。目前已经研究了与可持续城市相关的重要议题，包括环境与资源定价、税收、循环经济和可持续交通等。最近完成了对中国政府管理、经济和农业的回顾研究。研究表明，减少城市的空气污染将会产生占GDP 4%的健康收益。经济合作与发展组织现在正在对中国进行环境回顾研究，该研究成果明年会在北京发布。
32．关注和研究气候变化对未来产生的影响是非常重要的。在包括城市开发等中国许多需要用水的领域，水资源将会变得非常稀缺。农业产量可能会有所下降，从而造成更多农村人口的外迁以及城市地区的额外压力。在国合会给中国政府的政策建议中，应该清楚地表明对气候变化效应问题的考虑。
33．中国在能源利用效率方面的例子可能会对全世界都产生影响。在很大程度上，提高能源利用效率的措施应该以分散的方式进行设计。当中国城市的市长们制定促进经济发展的计划时，中央政府应该同时给他们下达具体的环境和能源方面的目标。这些目标的确定应该采用自下而上的方法。
34．制约城市地区发展公共交通的一个主要因素是地方政府无法调动必要的资金。地方需要明确的融资模型以支持他们开发有效的公共交通方式。在正朝一定规模发展的城市中，政府需要进行积极主动的干预。公共交通体系必须在城市发展规模过大之前就已经到位。这时候政府往往需要从财政收入来源中为这些交通体系提供补助。对这些融资模式进行深入的研究对国合会将会非常有益。
第七项　关于国合会给中国政府政策建议的一般性辩论
35．国合会副主席格林希尔（Robert Greenhill）主持会议，核心专家阿瑟·汉森(Art Hanson)向大会概述了提交给中国政府的政策建议第一稿。大会随即对此文稿进行了讨论。
36．国合会委员注意到政策建议中的下列要点：
1） 可持续城镇化是一个极端复杂的问题。就资源分配和环境保护工作的规模而言，中国在实现它们的可持续性方面面临艰巨的任务。考虑到目前中国发展的规模和速度，国际的经验是否有借鉴的价值值得怀疑。建议的可持续城镇化的解决方案或许不得不是“中国制造”的。
2） 中国的可持续城镇化是与工业化和农村的发展密切相连的。城镇化将成为中国经济发展具有改革能力的发动机，因此，这一领域更加需要有公众参与决策的新方法。
3） 城镇化进程是任何一个城市单独无法完成的，区域发展和城市地区或城市群落的发展为任何单个城市的发展提供了背景条件。中国目前的城市化发展水平也许还不够，这主要是因为对人口迁移僵硬的制度性阻拦。城乡生活水平差距正在不断加剧。未来若干年间，城市中的贫富差距也肯定会变得非常显著。重点关注城市中的贫困问题以及产生的后果也非常重要。
4） 国合会给中国政府提交的政策建议包括五项内容广泛、系统的具体建议。其中分别包括根据每个课题组报告而编写的更加详细的、主题更加突出的内容。政策建议中也附上了各课题组的报告，这些报告包含详尽的材料，可供决策者参考。应该对这份政策建议的初稿进行认真修改，以确保其实用性和可实施性，这一点非常重要。政策建议应该强化中国政府“十一五规划”中确定的发展方向。
37．在说明了对政策建议进行修改并最终定稿的程序之后，国合会委员们提出了以下问题供大家思考。
38．过去，经济发展一直得到了大自然大量的补助。而将来的经济则不得不需要依靠人力资源和金融资本。政策建议应该更加强调人力资本的因素，即文化和地区特色，从而避免所有城市都变得“千城一面”而毫无特色的趋势。除了提供服务和基础设施之外，城市也是文化活动、研究和学术生活的中心。这些因素对于经济的发展、社会的凝聚力和城市的活力都至关重要。公众的参与和多样性则是其核心。城市应该是反映广大人民生活现实状况的地方，城市居民也应该生活在和谐并具有凝聚力的社区之中。
39．英国（UK）刚刚成立了一个城市课题组（Task Force on Cities），该课题组研究的重点之一就包括城市的重建。而城市重建的核心问题是对包括棕色地带（brownfield）在内的被利用过的地方进行重新开发，从而避免城市的无序扩张。城市将被控制在它们目前所占据的范围之内。城市是供人们居住的，因此有必要考虑居住在城市中不同社会背景的男人、女人和儿童的需求和他们最为关心的问题。国合会给中国政府的政策建议中也应该包括建造生活社区的相关内容。
40．北京是一个正在不断扩张之中的大都市，现在有六条围绕城市中心的交通环线。北京的人口不断增加，交通拥堵状况也越来越严重。有些人甚至称北京是一个“大停车场”。出现这种情况的原因是北京市集中了过多的重要功能，包括政治、外交、学术、交通枢纽、贸易、研究、工业、制造业和文化等功能。对于大型城市来说，重新分配这些功能对改善城市的居住和生活条件至关重要。如果北京允许市内私人车辆的继续增加，这会给中国的其它城市树立一个不好的榜样。
41．国合会给中国政府的政策建议中应该讨论企业在循环经济中所发挥的作用。工业界必须成为环境保护的中坚力量，政府应该要求企业承担他们对经济、社会和环境应负的责任。目前，中国的企业对我们在这里谈论的问题一无所知，它们只对上级下达的命令做出反应，它们不会主动采取行动。我们应该付出更多的努力，与这些企业进行接触，使他们也能参与到与可持续发展议题有关的决策过程中来。
42．目前城市中的资本储备还需要具备能够应对各种不同气候的能力。天气和气候的变化要求我们考虑城市地区下一代人的城市建造及规划资本储备的标准。我们还应该确定哪种类型的城市化模式能够增强社会的凝聚力并完善我们的社区。未来的可持续型城市不仅要依靠经济的活力和环境的可持续性，同时还需要依靠社会的凝聚力。在制订相应的行动计划时，对所采取的干预措施进行成本效益分析以及进行合理的排序将是非常关键的。在考虑从农村乡镇到小城市、然后再到中型和大型城市增长的源泉时，我们需要考虑人口迁移的最佳模式，并用恰当的刺激措施支持相应的模式。
43．正如纽约市现在的许多建筑都是在上世纪20年代建成的一样，上海目前许多当前建造的高楼大厦也将在以后的几十年矗立在城市中。中国的城市目前正在进行城市资产的投资，因此还有机会“做对事情”。这些投资的基本特点将是注重能源和资源的节约。
44．《关注问题报告》应该对两个重点政策想法进行更加深入的探讨。第一个是关于市场的失灵。在中国，市场并没有反映出真正的价值，但这些市场却是目前我们能够利用以解决各种复杂问题的最佳工具，关键就是我们应该使这些市场正常运转。支持市场发挥正常作用的基础框架包括定价和最低执行标准，例如关于建筑规范和汽车燃油效率的标准。第二项重点是那些能够导致经济参与者的行为发生改变的激励政策。对于好的经济行为应该给予奖励，以激发人们改变自身的行为。
45．国合会给中国政府的政策建议重点关注在立法、行政和财政方面可以采取的行动，同时还包含了关于地方政府业绩考核指标方面的建议。但是这两个体系的执行状况之间存在很大差距，这也许可以说明为什么像空气污染这样的问题不断恶化。在欧洲，采取行动的某些制约因素是缺少人力资源，各城市由于缺少市政管理人员产生的需求冲突，私营部门对环境标准和环保型替代技术缺乏了解等。当前的《关注问题报告》缺少对地方政府以及小型企业目前存在这种差距的分析。
46．给中国政府的政策建议还可能会出现这样的问题，即政策建议中的内容过多且包罗万象。由于我们今天的投资会决定未来社会的消费模式，因此我们必须优先考虑的问题是避免城市的无序扩张以及贫富地区之间的隔离。我们必须严格土地使用方面的政策以及对城市基础设施的投资，从而避免出现上述危险。
47．我们应该避免很可能会产生的一种情况，即视城镇化为一种灾难。相反，由于某些服务只有在大都市中才能提供，这也可能为城市地区及其居民提供了机会。然而，我们需要保护并扩大城市地区的自然资本，例如湿地、公园和绿色地带。否则这些地方就会消失，被建筑物取代。在废弃物回收利用、水和能源的利用方面，城市可以更加高效。城市是各个区域的中心，如果各城市之间可以培育出新的关系，生物多样性的保护就可以实现可持续发展。
48．国合会综述了中国的城市地区在吸收数以亿计新增居民方面所面临的挑战。不发达国家（LDGs）应该对城市的“去集中化”提供支持，以确保不同城市发展之间的平衡。中国实施可持续城市管理的关键是对负责管理这些地区的地方官员开展能力建设。政策和规章制度的执行取决于地方行政管理官员的知识和技能。
49．中国的中小城市在能源利用和效率方面存在严重的问题。目前，这些地方存在的问题是规划缺乏一致性，能源利用效率低下，污染严重。应用生物质能为许多小城市指明了非常好的潜在发展方向，但我们必须把生物质能原料加工成容易使用的小团块。煤和水力发电这样的能源可以集中利用，但沼气能源的开发必须由各地自行实施。各地对燃料的选择必须基于当地的实际情况，但中国也必须制订燃料利用的综合性框架。
50．美国的相关经验对中国具有借鉴意义。世界各国一直都在重点防治二氧化硫和颗粒物污染方面花费了很多精力，但美国所做的研究表明，作为一种空气污染物，臭氧应该更加值得我们的关注。随着对空气颗粒污染物控制状况的不断改善，中国应该把精力重点转到臭氧的问题上。同时还应指出的是，当美国波士顿市把水的利用率提高三倍后，该市的用水量降到了原来的一半。
第八项　课题组长协调会报告
51．国合会副主席罗伯特·格林希尔(Robert Greenhill)主持了该时段会议，核心专家阿瑟·汉森（Arthur Hanson）向委员们汇报了2005年11月17日召开的课题组长协调会的讨论结果，该报告强调了以下几点。
52．课题组组长协调会上集中讨论的内容包括各个课题组在过去一年中遇到的具体问题，对《关注问题报告》和政策建议的看法以及各课题组工作中存在的交叉问题。
53．就第一点而言，几个课题组都认为把国内外专家的工作恰当地结合起来存在困难。这一点在一些课题组的报告中表现得很明显，报告中有一些思路都是类似的。
54．对《关注问题报告》和政策建议的看法将在修改原文时体现出来。
55．关于工作交叉整合的问题提出了三点看法。课题组长认为，在城市地区和人口迁移过程中减少贫困都是一个重要问题，必须把社会公平放在课题组研究工作的首位。比如，应该强调残疾人对交通的需要。大家还对中国的统计体系以及健全统计数据的方法提出了问题。不可靠的数据会导致对环境可持续性指标的进展情况得出错误结论。所有的课题组都发现在城镇化过程中需要对各种干预分清主次并进行协调。
第九项　课题组报告
56．国合会副主席罗伯特?格林希尔(Robert Greenhill)、曲格平和孟斯·朗诺斯（M·ns L·nnroth）主持会议，听取了课题组报告和之后的大会讨论。
1）可持续城镇化战略课题组
57．可持续城镇化课题组中外首席专家叶耀先和约翰?洛克斯特朗(Johan Fredrik Rockstrom)向国合会委员们提交了该课题组的总结报告。在讨论过程中，他们着重强调了以下几点：
58．可持续城镇化课题组研究了六个领域，对中国20个城市进行了实地考察、组织了访谈、召开了工作会议、研讨会和主题会议。可持续城镇化战略课题组探索了中国从一个以农村为主转型到一个以城市为主的社会的历史进程。自从1949年以来，中国的城镇化不断发展，到2004年城镇化率已经从10.6%增加到41.8%。这个转型过程包括三个阶段：1949-1958年为城镇化逐步发展期；从1958-1978年，农村人口向城市迁移出现了较大波动，这个过程中出现过一些反复；从1978-2004年的第三个阶段，飞速发展的工业化和服务业的发展带动了快速发展的城镇化。大多数农村迁移人口涌向了大城市——而不是真正需要发展的中小城市。
59．近期城镇化过程中出现的关键问题包括由于城市开发过量占用土地，使城市周边的农田减少——土地资源短缺将限制中国大城市的发展；能源供给日趋减少，有可能遏制城市化的进程；中国北方城市缺水严重；给环境带来的压力日益增加。
60．人口迁移迅速增加给城市带来了越来越大的就业压力。国内生产总值每增加一个百分点只能带来0.1%的就业增长。然而，每年有2400万人加入到城市劳动力市场中，仅有1000万人能找到工作，也就是说，有1400万人加入到失业队伍中。
61．城市缺乏必要的基础设施，而且现有设施也已经老化——中国城市20%的供水管道出现渗漏，排水和污水排放管道很不完善，公共交通不能满足需要，中国70%的城市缺乏抗震抗洪能力。随着中国的城市走向现代化，地方特色逐渐丧失。
62．中国目前的城市规划和区划体系尚不完善，也缺少坚实的法律框架作为支持。房地产市场还没有经历彻底的改革。从城市发展方式可以看出，发展明显地缺乏协调性。但是，今后几年城镇化的发展势头将需要大规模的建设和投资。
63．为确保城镇化的顺利发展，课题组根据人口迁移率和土地使用政策等标准，探索了中国城市走不同发展道路的结果，并以此为根据提出了建议。课题组建议改善城市规划和区域规划；根据城市的环境承载力和资源条件制定规划；优化珠江三角洲等城市密集带的发展；中小城市应制定建立环境友好型城市的计划；紧密协调城市和农村的发展；通过推动循环经济和鼓励城市居民采取节约措施节约资源。
64．尽管城市化并非中国独有，但中国城镇化的发展速度和规模却在世界上首屈一指。用情景分析的办法来研究城镇化的复杂性，然后可以从区域发展的角度分析并把极端情况考虑在内，如气候变化的影响、社会敏感度和其它因素。中国城镇化的快速发展可以实现经济增长和城镇化的协同作用。课题组的分析是在包括经济发展、环境可持续性和社会公平的更广泛的背景下进行的。
65．可持续城镇化课题组研究了以前限制农村人口向城市迁移对发展的影响，还研究了其它一些因素，如基础设施缺乏资金支持，城市和农村区域发展不平衡，城市贫困问题，以及决策过程中的地方参与权和多样化需要。课题组还考虑到生态条件的限制，如水、土地、绿色空间和其它因素。
66．研究结果表明，城市无限度扩张是中国面临的最严峻的问题。生产消费方式的转变使得城市生态脚印日渐增多。在课题组的情景分析中，我们假定中国的经济持续快速增长，选择的参数包括经济和环境效率以及社会公平。
67．可持续城镇化课题组最后得出的政策建议是：应该在区域背景下进行城市规划，由中央政府提供发展框架，但是制定的地方发展计划要考虑区域的特性；应该鼓励发展密集型城市，因为这样的城市对燃料的依赖性较低，可以利用财政机制促进这种发展方向；城市必须对城市居民和民工提供平等的服务。
68．情景分析揭示了一条“金色道路”，走这条道路有利于社会公平，密集和高效的城市发展。中国在今后20年有机会选择这条道路。目前中国城市相对密集，限制城市生态脚印将会提高效率。
讨论
69．使用相对简单技术的住房能更好地节水节能。改进土地使用规划能够使城市避免给环境带来危害。居民从家到单位也需要方便出行。因而关注的应该是经济实用、高效的交通方式，如公共交通和自行车。让更多的群众参与到城市环境影响评价和规划过程中能保证城市以满足居民需要的方式发展。
70．城市应该向宜居性、可持续性和具有社会凝聚力的方向发展。这一点应该在国合会给中国政府的政策建议中进一步加以强调。中国现在应该抓住机遇，制订长期的城市整体规划，并以周边关系为纽带带动城市活动。利益相关方必须参与到活动中并在整个过程中发挥主人翁作用。必须逐渐引进包括定价政策在内的各种改革以避免社会的分离。没有整体规划，就存在缺乏连贯性和效率低下的风险。中国还需要考虑城市密度的限度以避免出现不好的社会结果。
71．中国现在已经非常清醒的认识到与目前城市化发展有关的一些问题,所以不需要进一步对这些问题加以探索。中国的“十一五”规划的草案已经考虑了可持续城镇化战略课题组提出的许多建议。但是，从宏观的政策方向到具体落实和日常执行，中国都需要帮助。具体而言，国务院需要有落实和执行的具体和实用的机制。
72．若要我们提议的“金色道路”避免过度官僚化，市民需要参与到各种过程中。其中的关键是正确确定经济手段和技术方案的优先次序。另外，在执行定价措施时必须保证公平，确保城市居民能获得各种最基本的服务。需要采取激励机制，鼓励私有部门的参与。
73．在术语的具体定义上还存在问题。“增长”是一个模糊的词语，国内生产总值同样也是。国合会明年将讨论“小康”和“和谐发展”的问题。国合会需要在语言措辞上做到准确，避免出现模糊概念。
74．中国已经着手开展几个试点项目促进城镇化的协调发展，政府正在广泛推广生态城镇和其它模范试点。需要通过示范工程将国合会的政策建议具体化以加深理解。在中国存在这样一个矛盾，最好的生态城市往往也是最贫困的城市，这些城市急迫需要任何方式的发展。因此，需要把生态城市的概念和可持续发展联系起来，即需要把生态和文化遗产或资产转化成经济资产。
75．经济发展和能源消耗关系密切。城镇化的趋势不可逆转。从投入来讲，需要进行低成本高收益的规划和建设；从产出方面看，真正的定价机制需要把环境的外部性考虑在内。
76．一个政府单靠自己能做的事情是有限的，尤其对中国政府努力实现的目标所涉及的广度和深度而言，更是如此。国合会不需要向中国政府提出更多的建议，而是需要在特定的领域，如土地使用和机构融资方面，做更细致深入的研究。
77．中国知道它还需要做什么，但出于种种原因，还没有去做。人们很早就开始讨论节约能源问题了，但仅仅节约了5%。中国有160多个城市计划向大都市发展，因此，能源危机会日益严重。但是，许多城市的市长都鼓励发展汽车作为交通工具，而不公正对待使用自行车作为交通工具的市民。许多实用可行的好方法都从未在城市里付诸实施。做出错误决策和支持面子（形象）工程的领导应该受到处罚。
2）环境和自然资源定价与税收课题组
78．课题组外方组长杰米拉?渥福德（Jerry Warford）和中方组长马中向大会做了课题组报告。在讨论研究结果时，他们强调了以下问题。
79．这个课题组是国合会环境经济工作组的一个后续工作组，经济工作组是12年前国合会成立时为把经济发展纳入到环境与发展问题中而创建的一个工作组。早期的大部分工作主要集中研究环境经济的基本问题，同时和其它工作组配合，保证做出科学可靠的经济分析。该课题组对自然资源、污染和环境退化的实际成本做了评估并进行了深度的案例研究。还研究了收入分配不平等及其对环境和发展的影响。环境与自然资源定价与税收课题组的报告就是以原来工作组的研究成果来编写的。
80．环境与自然资源定价与税收课题组今年的研究重点是环境财政政策（Environmental fiscal instruments），其中包括三个部分内容：公共收入工具，如环境税；公共支出政策，包括财政转移和环境和自然资源定价政策。合理制定的环境财政政策能帮助创造经济激励措施，有效利用资源、减少污染；为环保和自然资源管理调动并分配资金；并保证在公共管理环境资源中实现成本和收益的合理分配。当前，环境保护工作对市场的依赖过大——而市场在这一方面恰恰做得不好。
81．总体目标是把环境财政政策纳入到公共财政中。采取的行动包括在公共财政体系中为环境财政政策建立政策框架并联合相关部门机构参与其中。这就要求澄清政府现在与环境财政政策有关的职能，建立环境财政政策的协调和评估机制，加强环境主管部门在经济和行业政策制定过程中的参与力度。
82．需要开展的另一个行动是保证建立合适、并且行之有效的环境财政开支帐户（Environmental Fiscal Expenditure Account）。这需要遵守许多规则，如确保帐户有充足、可预知的预算，能够根据环境主管部门的指令分配给公共机构；明确国家的重大事项并确定优先次序；为环境保护建立财政转移支付机制。同时还应对环境支出和减贫项目的支出进行协调，力争创造双赢的机会。
83．此外，还需要针对环境定价和税收改革建立一套系统和一致的方法。这需要“绿化”税收体系，征收碳税或硫税，加强中国环境评估的科学性和公正性，根据长期边际机会成本确定公共效用的价格。对于需要提供补贴的情况，应该限定时间和明确补贴对象。
84．实施环境财政政策的两个优先领域应该是实现水清洁和空气清新。具体应用到城市污水管理中，环境财政政策将考虑实行需求管理——但是必须加强城市污染源的监督，改进财政转移支付以支持污水处理和收集，在全流域范围组织对污水的处理和收集进行投资并对污水处理定价。要合理制定水价，通过征收水资源税上调水价，加强对定价体系的监督，实施两步式税收结构，减轻贫困家庭的负担。
85．旨在减少硫污染物排放的环境财政政策体系通过把定价方案延伸到各燃煤电厂，使越来越多的发电厂采取脱硫处理，把脱硫成本逐渐转移到终端价格上由电力消费者负担。给脱硫电力定价方案的公布设定一个时限，以鼓励使用替代技术。应该采取税收减免措施鼓励综合利用脱硫过程中产生的副产品，同时还应征收对环境有害的产品税和引发环境污染的燃料税。
讨论
86．该课题组提出的一个具体建议是计算生态系统服务的价格。哥斯达黎加是这个领域的先锋，利用由下游使用者补偿上游居民的机制来保护上游流域。其它国家也在进行这样的尝试，尽管存在一些问题。为生态系统服务定价可以看作是创立了一种新的产权。从另一方面来看，人们往往提到市场失灵，但问题在于计算生态系统服务的价格时排除了一些因素，而这样做却是合法的。西方工业化早期就曾经把社会成本外部化，后来政府利用政治决策进行了干预。需要讨论研究中国公共物品的本质。
87．当局必须做出决定：征收绿色税为了增加财政收入还是为了影响人们的消费行为。在某些情况下，征收绿色税导致产品价格的上涨，但这并没有影响需求。如果商品是用来满足人们基本需求的，价格手段在改变人们行为方面的作用是非常有限的。国合会应该提醒中国政府，在一两种情况下，征收绿色税是必要的，应该进行尝试。
88．课题组报告记录了对环境财政政策试验总结出的经验——所有建议使用的工具都已经以这样或那样的形式存在。这份报告对适用的工具进行了精密分析，为中国政府提供了务实可行的政策指导。在环境财政政策方面总结的教训也适用于其它部门，如林业和野生动物管理部分。为了保证公众接受绿色税收制度，经济手段也需要绿化，以应对发展和环境的变化。对资源进行合理的评估是这一过程的关键所在。
89．资源节约型城市和循环经济的开展都依赖于效率，而效率则由价格和政策驱动。国合会的一般性建议主要集中在对能源和水的定价上。还应该补充的是减少国家对能源价格和水价的管制，因为目前存在相当比例的补贴，阻碍了效率的提高。
90．重视完善的市场和有效的税收制度上是非常重要的。征收绿色税来纠正市场失灵可能会遭到抵制，但是更多的人愿意通过对资源合理定价来支持有效的市场。财政部门不愿意将征收的税款分配到具体的支出项目。
91．外差因素在中国可能会增加，因而需要对这些现象做出细致全面的分析，以确保中国政府做出科学的定价决策。需要成立一个独立的监管机构监督定价，同时这个机构的运作要透明。政策和指导方针可以由中央一级政府制订，而实际的价格可以根据地区的情况浮动。只有对价格和税收进行合理的评价，并有客观透明的程序确定价格税收，一个国家才能结束不合理的价格和税制。
92．研究证明，课税、定价和许可证交易都是行之有效的方法。亚太经社理事会的研究表明，环境财政政策可以节约20%的环境成本。目前，对外差因素的估计还很薄弱，只有依靠更科学的方法才能加强这方面的力量。人们担心，采用这些制度的国家会在国际竞争中面临分配和损失的影响。
93．以市场为基础的工具不能解决所有的问题，只有同指令性的控制措施一起综合起来才有效，正如欧盟的实践所证明的那样。合理的信息制度能保证企业根据新的财政管理环境做出调整。对于弱势群体，还需要采取额外措施减轻负面影响。
94．如果把内贸部门和出口导向型工业的区别考虑在内，定价机制就会奏效。排放权交易制度在电力部门会发挥作用，因为它可以将成本转嫁给消费者。但是外贸产业反对排放权交易，因为这会影响到它们在国际竞争中的地位。
95．环境和自然资源定价与税收课题组做了深入的研究，在案例分析的基础上为中国政府提供了务实可行的政策建议。对污水处理厂等环境基础设施的投资应该多样化，投资来源既有公共部门，又有私有部门。但是，污水处理厂应该按市场机制运作，以保证有充足的资金进行建设和运行。中国对含铅汽油使用定价机制的做法已经取得了一些成果——含铅汽油在三年内从市场上消失了。中国还对二氧化硫赋税，并为热电厂安装脱硫设施提供了激励机制。
96．对于一些自然资源，中国还没有采取行动，造成了浪费。需要采取措施纠正水价和污水处理体制中不合理的地方。中央政府正在加大给上游地区污水处理设施的补贴力度，以补偿上游为下游居民提供的服务，但在贫困地区，污水处理设施的运营成本仍然是个问题。课题组还需要针对确定环境税的税基做更多的研究，并探索到合理的行政渠道课税。
3）循环经济课题组
97．循环经济课题组外方组长比利特夫斯基（Bernd Bilitewski）和课题组成员汪同三做循环经济课题组报告时向委员们强调了以下要点。
98．给循环经济下定义要谨慎。中国不同的机构使用这个术语时有很大的自由度。循环经济课题组给出的定义是，循环经济是一种经济发展模式，通过对资源的节约、回收利用和再循环实现环境保护、污染防治和可持续发展，从而在源头上将污染最小化，并减少单位产出的废弃物总量。
99．中共中央确立了中国“第十一个五年计划”的总体目标：国内生产总值从2000年到2010年翻一番，到2020年再翻一番；必须改善环境，提高可持续发展能力；建立资源节约型和环境友好型社会。要实现这些宏伟的目标，循环经济课题组建议在实行循环经济时要做以下五项工作：必须建立一个循环经济的机制；必须建立清洁生产制度；必须执行资源利用的闭路循环原则，工业园区的所有废弃物都得到再利用；城市必须成为废弃物收集、再利用、再循环的循环网络中心；必须促进资源和能源的节约。
100．从2003年开始，国家环保总局发起了建设“生态省”的行动，这体现了循环经济的理念。到目前为止，全国已经有八个生态省，而试点项目已经延伸到所有下级行政单位，甚至延伸到企业层面。中央政府颁布了《清洁生产促进法》。国务院在2005年接受了循环经济这个概念，并开始大力推动循环经济。国家发改委专门设立了负责循环经济工作的部门。企业也在不断取得进步，例如，采取措施来达到ISO14000的严格标准。城市的废弃物收集、处理和再循环也取得了进展。一些城市还建设了生态园区并强化了废弃物处理机构。课题组把循环经济比作人的循环系统，人体的血液在一个连续的封闭系统中得到净化和重复利用。
101．中国建设循环经济存在的主要障碍有：缺乏一套相关的综合法律体系的支持；各级政府的有关部门缺乏协调性；没有可靠一致的数据帮助定义物质流；缺乏有效的金融和投资机制支持循环经济；对自然资源没有科学合理的定价；废弃物管理和再循环的制度不完善。
102．循环经济课题组的建议可以分为几类。首先，课题组建议确立以下几个总体目标：应该建立一套法律体系和市场机制支持循环经济；进一步通过试点项目和示范项目宣传循环经济的概念；生态农业；清洁生产；改善废弃物管理和形成资源能源利用的闭路循环。
103．第二，在2010年以前实现几个具体目标，分别是：每年减少4%与国内生产总值有关的能源消耗；工业固体废弃物利用率从目前的55%增加到65%；工业废水的利用率从目前的80%增加到90%；工业固体废弃物安全处理率从60%增加到100%；安全处理所有有毒危险废弃物；生活废弃物处理率从58%增加到70%；家禽家畜养殖场废水利用率提高到70%。这些目标是通过考察目前在欧盟、日本和其它国家当前有效实施的类似目标而确立的。
104．第三，为具体工业行业提出了建议考虑的优先事项：燃煤电力行业，化学原料和化工产品制造行业，黑色金属冶炼和轧制行业，炼油厂和焦碳行业，造纸及纸制品，水泥制造，化纤制造，食品和饮料加工行业。在这个范围里要集中做的工作有：推广清洁生产，推进工业结构改革，扩大规模经济，推广循环经济技术，提高废弃物利用和再循环水平。建议提出的区域优先事项包括：重点关注具有重要生态意义的地区，江河流域上游地区，小型蓄水区，提供饮用水的水库和缺水地区。
105．循环经济课题组提出了以下政策建议：为废弃物回收工业制定工业和技术标准，以防止二次污染；建立定价体系，把平均的资源税率提高到市场价值的20%，为水和能源科学定价；引进废气排放税，以鼓励企业进行资源的回收利用；加快从增值税向消费税的转变；制订《政府绿色采购法》；建立循环经济基金，为循环经济活动投资，资金来源于政府特殊债券、专门彩票、资源税和其它来源。
106．循环经济课题组提出的行政政策建议包括：推进回收使用产品的生产者责任制及其它措施。建议的技术政策包括强制淘汰落后技术，采取激励措施促进技术创新等。此外，还需要鼓励公众参与，对政府官员和公众进行循环经济的教育和培训，包括在学校开展一些宣传活动。环境信息披露可以促进公众参与，鼓励公众进行监督。对地方政府的政绩考核指标应该包括政府在发展循环经济方面取得的成绩。
107．循环经济是一个交叉问题。国合会今年以及往年许多其它课题组的建议都与循环经济课题组提出的建议互相关联。可获得的、能明确说明并分析物质流的统计信息质量是实施循环经济的一个不可或缺的要素。
讨论
108．国合会以前组建的一个课题组重点研究了可持续工业化，考察了一些重点污染行业，如水泥、造纸、炼油、制糖加工行业等。该课题组研究了这些行业的结构并与国际最佳实践进行了比较。其主要研究结果是：中国大部分工厂的生产规模和技术都已落后，修缮这些陈旧的工厂只是浪费钱财，应该做的是彻底的改组。政府在进行干预时必须遵循正确的次序。
109．不能忽略技术方面的因素，中国缺乏的往往是可以提高资源利用效率的技术。但更为重要的是，实行循环经济的工厂必须一开始就设计得当，改建翻新一家现有工厂，使其符合清洁生产的要求是非常困难的。此外，必须把工作重点放在企业上，因为生产过程是由企业决定的。需要提高高级管理层的意识，加强对他们的教育。
110．只有树立切合实际的目标，确保企业报告执行结果，才能实现循环经济的目标。需要在法律条文做出企业要遵守相关法规的规定。在日本，对循环体系进行了立法，生产者对产品的整个生命周期都要负责。这个规定适用于汽车、电器、容器、包装等行业。需要与相关利益方进行协商建立这样的体系。
111．要严格执行废弃物排放管理制度。目前发挥作用的有四项关键的政策，但是每项都需要加强。第一项是总量排放控制，设定向空气和水排放废弃物总量的限度。这些限制可以促进企业改善管理，积极创新。第二项是协调环境影响评价和总量排放控制措施，以保证不断发放的排污许可证符合总的排量限制。第三项是空气和水污染排放许可证制度，现在中国还没有实施这个制度。许可证明确了企业可以排放的法定限量。第四项是对超标污染排放实行严格的经济惩罚。实现循环经济需要有执行框架，课题组和国合会都应该着重强调这一点。
112．由于成本－收益是企业关心的决定性因素，因此在推行这一方法时要考虑物质高效回收和再循环的局限性。另外，虽然讨论的焦点是循环经济，但是仍然需要考虑生态系统服务和整个过程潜在的稀缺性，从而实现真正意义上的资源闭路循环。仅重视技术经济层面上的循环会导致严重的忽略，应该为加强自然资源的可持续管理、提供生态系统服务建立积极的激励制度。
113．亚太经社理事会自20世纪80年代以来就一直重视减少废弃物的问题，目前正在研究危险废弃物的越境转移。2003年召开的八国首脑峰会指派亚太经社理事会研究制订废弃物回收法和资源生产率指标。因为这些工作涉及产品的生命周期管理和废弃物管理，因而也与循环经济密切相关。但是，循环经济远不止是资源的循环利用。亚太经社理事会正在努力进一步了解物质在再利用、再循环或处置前，在生产和消费活动中物质开采、运输、和使用的物理顺序以及提高废弃物管理部门的经济效率。
114．我们需要扩大关注点，看到循环经济可以通过改进土地使用政策、水和其它方面的政策帮助限制城市的无度扩张，并减少废弃物的产生。这项工作的关键是对现在正在研究的绩效指标提出新的想法。瑞典正在设计新一代“绿色国内生产总值”体系，把上游消费效率等因素也考虑在内。同样，我们要从整个水文循环的角度看到水资源，包括植物蒸发过程。如果我们在减少农作物水分蒸发方面做更多的研究开发工作，就可能比通过海水脱盐获得水资源方法取得更高的效率。从循环经济问题的另一个角度看，中国已经走在了前沿，在城镇范围全面开展了多层生态卫生设施试点项目，与其它处置方法相比，把废弃物堆肥用于农业，减少了营养物的流失。
115．大多数发达国家已经积极开展了支持清洁生产技术的项目，并已经取得了令人瞩目的成果。但是，许多有效的技术并没有引入市场，而这些有效技术的研发已经花费了大量的资金。因此，关键是要实行“绿色”政府采购，对新的工业企业许可证提出强制性标准，以及企业满足“使用最佳技术”的要求。这些措施将利于新技术打开市场。
116．从“摇篮到坟墓”的生产者产品责任制是循环经济的一个重要概念，欧盟已经接受了这个概念。到2008年，汽车制造商将必须回收利用所有废弃车辆。在丹麦，啤酒生产者负责回收所有酒瓶，这些酒瓶都要重复使用40-50次。这是实施循环经济的一个重要条件。
117．为了避免立法混乱，必须谨慎小心。本课题组提出了大量关于法律法规的建议，但是缺少可实际操作的措施。在地方没有能力的情况下，立法毫无意义，因为事实上地方没有能力执法。
4）可持续交通课题组
118. 可持续交通课题中方组长周伟和外方组长约瑟夫·斯杰里奥维奇（Joseph Szyliowicz）向大会介绍了他们的研究结果。他们强调了以下几个问题：
119．中国制订可持续交通的方案正是时候。城镇化、工业化、人民生活水平的提高以及机动车辆的增加并行发展导致交通需要的增长。资源利用的负面影响、环境保护和可持续发展促使中国必须寻求新的途径来满足多样化的交通需要。
120．到2020年，中国每年将有1400万民工进入城市，同时道路机动车将以每年13%的速度增加，仅私有汽车的年增长率就达23%。中国政府正对全国的铁路、航道和公路网络进行投资。交通系统必须为乘客和货物提供可靠、便捷、安全和符合购买力的交通方式。目前存在的缺口还很大。北京有40%的居民每天上下班的交通要花费一个多小时，造成巨大的经济损失。据估计，上海交通拥堵造成的经济损失是这个城市每年国内生产总值的10%。
121．中国只有5%的人拥有私人汽车，但大部分人有自行车。儿童、老人、残疾人和其它弱势群体几乎没有适合自己的交通方式。充分利用现有的交通资源可以获得效率优势，中国机动车的燃油效率比发达国家低 10%-20%。我们的研究表明，如果未来中国机动车的燃油效率没有任何提高的话，到2010年，中国依赖石油的交通方式将占到总量的57%。机动车是空气污染和噪音污染的主要来源。
122．国际经验为中国提供了一些可行的选择。必须增加积极的外差因素，减少消极的外差因素。可以建立像巴黎、东京那样的综合交通模式，实施伦敦和新加坡那样的交通拥堵管理体系；对燃料效率进行监管，鼓励使用高效率和采用替代能源的车辆；像美国和日本一样执行机动车尾气排放标准；采用严格的尾气排放标准并要求地方政府参与执行。这些经验向中国表明，通过实行严格的污染控制和排放标准可以推动技术进步。
123．根据“使用者付费”的原则，有必要将交通成本的外部因素内部化，这样可以减少私人车辆的使用率，增加公共交通的使用，从而使公共交通更经济可行。实行燃油税是实现这一结果的直接手段。
124．可持续交通课题组的政策建议有一个目标：为满足中国经济社会的发展、人民需要和环境保护的要求而建立一个安全、便捷、高效、经济、公平、环保的综合交通体系。为了实现这个目标，可持续交通课题组建议建立一个能够改进城乡规划和决策制度的综合行政体系，建立一个覆盖面广、优质可靠、高效的交通网络。应该鼓励符合以下标准的交通模式和机动车辆：能源消耗低、资源使用少、污染少、安全性高和公共财政负担小。综合交通体系还应考虑各种国内和国际交通方式的衔接性。
125．应该加速发展交通走廊，优化交通网络。这意味着改善铁路、航空和公路走廊，充分发挥水路航道的作用。应该把发展高速汽车体系作为重点，更好地利用现有公路网络。
126．可持续交通课题组建议实行以下政策：采取两步式交通体系改革实现综合交通管理。第一步，对各种交通模式分别管理，同时成立一个统一的交通管理机构或委员会。第二步，授权交通管理委员会管理整个交通体系，包括铁路、公路、航运、航空和城市交通。委员会负责将交通安全和环境保护贯穿到交通管理的各个方面。
127．应该使用经济工具更好地推动交通体系的可持续发展。应尽快实施燃油税。燃油税将用来支持建立全国交通基金（National Transport Fund），从而为改善交通方式的各种项目提供资助。这些交通方式从根本上说需要公共补贴，如城市公共交通、农村道路建设、交通技术研发、偏远地区的交通、安全的自行车道和人行道。应该加速发展铁路，因为铁路是交通体系的瓶颈。需要制定建筑标准并加快铁路系统的市场化。此外，还需要建立新的航空和水运通道。
128．应该制订公正的交通政策，提高公众可持续交通的意识，鼓励公众对交通体系进行监督，参与交通规划和决策。必须提高公众的交通安全意识，而且中国必须加强事故调查和问责制度。必须为农村流动人口、残疾人和老年人等弱势群体发展便捷的交通。
129．需要更好地把土地使用和交通需求结合起来。应该优先发展公共交通。可以通过平衡出行需求和公共交通车辆的供应，有效管理人员的出行，避免交通拥堵。
130．可以通过完善环保机制，加强政府监管能力；通过减缓交通能源使用的增长，尤其是石油使用的增长，节约土地和控制空气污染等措施推动资源节约型和环境友好型交通体系的发展。通过这些措施，到2050年燃料的使用预期将会减少。课题组的研究报告提出了制定汽车尾气排放标准和改善空气质量的具体政策建议。
131．可持续交通课题组对提出的政策建议分出了优先次序，并确定了需要立即给予关注的事项。首先，需要建立可持续交通的财政措施。因此，课题组呼吁把实施燃油税和建立全国交通基金作为重中之重，土地增值税可以用来支持全国交通基金。其次，建立交通管理委员会，加强与各级政府交通部门的协调统一。需要成立中央和地方交通管理委员会，尤其是成立市级交通委员会。交通和土地使用密切相关，提高效率的最佳方法是建立一个可以发挥各种交通模式优势的跨模式系统。
132．可持续交通课题组提出的最重要的建议是流动性或出行管理。经过有效的出行管理，大多数中国人应该通过步行、骑自行车和利用现有的交通设施就可以满足他们的出行需要。另外，快速公共交通是改善公共交通最为有效的方法。自行车是一项神奇的技术，应该鼓励人们骑车出行，但中国许多城市现在的做法却恰恰相反。提高交通安全也是一项当务之急，以减少和避免中国道路上每天发生的伤亡事故。从这方面来说，需要执行交通政策，向所有出行者贯彻终生安全教育并提高应急能力。出行管理将会使弱势群体受益，提高能源效率，改善土地使用状况。
讨论
133．全盘考虑今年各个课题组提出的各种税收措施对于把握这些措施的实施范围及其影响、实施次序和税收分配非常有帮助。采取各种财政措施时保持谨慎一致非常重要。另外，需要探索更好的制度建设，来保证执行和管理。
134．世界可持续发展工商理事会（World Business Council for Sustainable Development, WBCSD）进行了一项为期五年的项目，重点研究可持续流动性，这个项目包括了世界八大汽车制造商，代表全球80%的汽车生产力。该项目的第一阶段报告于2004年公布，题为《2030年的流动性》。报告的主要结论是：目前的出行流动系统不是可持续的，直到2040年也不可能变成可持续的体系。现在世界上有八亿辆汽车，到2030年将会增加到20亿辆。由于新的汽车燃料技术投入市场需要一定的时间，因此，新技术所产生的积极影响只有在几十年以后才能体现出来。我们面临的挑战是，大多数国家的政府没有能力做出综合决策。在这方面取得进步是个缓慢的过程，流动性问题在得到改善之前还会继续恶化。对于交通安全，由于交通事故是全球第九大杀手，世界可持续发展工商理事会启动了全球道路安全行动计划（Global Road Safety Initiative）。到2030年，交通事故将成为第三大死因，发展趋势表明，中国是交通事故的主要发生地。
135．大会提出的一项建议是，在制订交通战略时对乘客和货物运输给予不同的考虑。在欧盟，乘客和货物使用的是同一种交通基础设施，导致交通运输不畅。应该明确提出并解决人和货物对交通的不同需求。中国沿海地区交通拥堵，对货物的公路运输给予优先考虑非常重要，否则，私人车辆将会阻碍物流。
136．从能源角度考虑，航运是最有效的交通方式，其次是铁路运输，而效率最低的是公路。在中国，煤是通过铁路运输的数量最多的货物，美国也是如此。这两个国家都消费大量的煤，而且这些煤要经过长途运输。在美国，煤矿一般在西部开采，然后运到东部，因为那里的煤矿质量很高，而且能减少硫的排放。美国《纽约客》杂志近期刊登的系列文章称赞了委员们对这个复杂问题所给予的关注。
5）经济增长与环境课题组
137．大会听取了经济增长与环境课题组中方专家齐建国和外方组长彼得?巴特尔穆斯（Peter Bartelmus）做的课题组报告。
138．经济增长与环境课题组的目标是为地方政府官员的政绩考核制订经济指标，研究用来衡量经济增长的环境成本的体系，也就是“绿色核算体系”或“绿色GDP”。经济增长与环境课题组于2005年4月成立，5月份就开始工作。课题组中方成员提出了评估地方政府官员的政绩考核指标体系，外方成员提供了西方国家使用类似工具的信息。
139．中国政府目前使用的政绩考核评估体系多种多样。经济增长与环境课题组的报告主要研究了上级政府评估下级政府政绩所使用的指标。传统上，进行评估的目的是推动经济更快地发展，因此，必须客观考查所选的政绩考核指标，这些指标要反映政府职能，容易体现不同考核期间发生的变化。为了评价地方政府在可持续发展方面做出的成绩，制定的政绩考核指标需要考虑社会、环境、生态以及经济因素。
140．在经济增长与环境课题组的工作初期，为了选择最可靠、可行和具有代表性的考核指标，课题组考察了上百个指标。该课题组建议中提出的指标体系包括28个独立的衡量标准，包括四大类经济指标。就衡量经济发展本身而言，该课题组建议使用国内生产总值增长率和财政收入增长率；要衡量人民生活水平改善情况，该课题组建议使用人民收入加权增长率，城市人均住房面积和农村人均住房面积；要衡量收入分配情况，该课题组建议使用城市农村人均收入比率，城市失业率（根据调查得出）和生活在贫困线以下的农村人口比例；要衡量增长效率，该课题组建议使用能源生产率和水资源生产率指标。
141．社会发展指标可以分为三大类：要衡量基础设施和公共安全，该课题组建议使用城市天然气使用率，乡镇饮用水普及情况，九年义务教育完成率，每千人拥有医院病床数，每平方公里人均公路长度，城市人均铺设路面面积，生产安全指标，刑事案件报案率和破案率。要衡量政府对社会提供的服务情况，该课题组建议只使用一项指标，即公众满意度。要衡量社会安全状况，该课题组建议使用城市社会安全覆盖率和农村医疗保险覆盖率。
142．生态和环境指标也可分为三大类：要衡量生态指标，该课题组建议用植被覆盖率和退化土壤改善率；要衡量环境，该课题组建议使用工业固体废弃物排放变化率和地表水质变化率，用于环境保护的投入占GDP的比例以及每年城市空气达标率作为环境指标；该课题组建议使用资源再循环率作为循环经济指标。
143．经济增长与环境课题组建议增加两个负面风险指标，一个是发生群体事故的次数，另一个是发生环境事故的次数。对于这些事故，中国现有的信息资料比较充分。
144．经济增长与环境课题组在中国五个城市进行了政绩考核指标体系的试点。由于数据问题，只得出四个城市的结果。第一个城市的得分较低，而且变化缓慢；第二个城市整体情况较好，并且在不断改善；第三个城市由于所辖边界发生变化，有五个非常贫困的县合并到市里，情况不够稳定；第四个城市虽然有些波动，但保持了较高得分。研究结果与课题组对这些城市总体条件定性分析的结果一致。
145．经济增长与环境课题组在研究过程中遇到一些技术问题。给各项考核指标分配权重证明是很困难的，因为不同的权重体系得出的分数和排序也不同。该课题组建议所选的权重体系能够反映公众偏好。这个体系能通过连续五年得到的平均值提供最后得分，以消除一些偏差并使其有利于不同地区间的比较。
146．对于绩效考核指标，经济增长与环境课题组建议市级政府部门要加强统计工作，以确保能够获得计算指标所需的基本数据。此外，这些基本数据还必须能提供关于物质流的信息。为了避免研究报告出现片面性，该课题组建议成立独立的机构收集整理数据。目前，大部分数据都是不可靠的。可以考虑派调查组检查地方政府的工作成绩。另外，有必要建立一个牢固的体系监测收集有关环境因素的数据。目前，地方政府机构对许多环境因素都没有能力进行监测和报告。
147．国际上存在体现多种理念的一系列广泛的绩效指标。经济增长与环境课题组外方成员没有时间商讨评议中方课题组成员的工作。目前的报告只是初稿，课题组还要继续研究，并于2006年年会期间将最终成果提交给国合会。
148．经济增长与环境课题组外方专家组得出两个结论。中国经济正处于过渡时期，政府角色正在转变。下级行政部门正在制定的各项指标与全国经济运行更为综合的信息互为补充，因此制定绩效考核指标时应当考虑到彼此的联系和比较。中国在市场化过程中，出现了作为决策者和经济行为人的新角色—即家庭与企业。这就需要搜集各类信息，中国与其他国家的国际联系也需要搜集各种信息。因此，所需的信息远远超出了评估地方政府政绩所需要的信息。
149．我们需要大量有关经济发展对环境、财富和收入分配及税收和其它经济手段的影响的宏观数据。这些数据只有当“绿色核算”与既定的国民经济体系存在透明关系并使用同样概念时才能得到。我们需要监督民间社会同意与否的表决过程，还要从“绿色核算体系”中获得信息以衡量环境影响相对于经济利益的重要性。地方政府政绩评估是外方专家组提出的全盘计划的一部分，还需要研究出一个共同方案。
150．经济增长与环境课题组未来的工作重点是将政绩考核指标与绿色核算工作相结合，并由此评估政府政策的绩效而不仅是政府官员的政绩。该课题组还将研究拟议中政绩考核指标在统计上的可靠性。拟议中的方案可能包括一组核心指标，再加上取决于不同地区与机构设置的各种考核指标表。经济增长与环境课题组认为在中国建立财政与自然意义上的绿色核算制度是可能的，因此将致力于研究其可操作性与有效性。
讨论
151．有过商业经历的人知道，政府的税收金额并不是衡量经济发展的良好指标。
152．经济合作与发展组织 (OECD) 各成员国拥有制定和使用环保绩效指标的共同方法与框架，其中有些指标是针对特定行业的。经合组织还一直使用定量标准和公式对政府政绩进行清楚透明地评估。现有大量有关环保综合指标(包括所使用的方法)的文件—其中包括不明智地整合环保综合指标的现象。中国制订这项体系的工作需要得到支持。许多经合组织成员国正为确定“绿色国内生产总值”的形式开展物流核算工作，但是得到最终衡量标准却是任重道远的。
153．中国应当大胆探索并选择少数足以反映复杂系统的变化幅度、方向和速度的代表性指标。应当注意所制定的指标与政策无关，因此得不到使用的情况。我们还必须考虑到创建考核指标体系缺乏基本可靠数据的情况。应当优先确定急需的政策信息指标。
154．指标应当区分存储量和流量，尤其在自然资源损耗方面。过去印度的森林占国土面积的三分之一，现在是五分之一。应当把这种现实情况作为自然资本赤字反映在绿色核算体系中。
155．在丹麦，公司必须实行绿色核算—绿色核算最初遭到公司抵制，现在却受到公司欢迎。公司的报告涉及能源和水资源使用、原材料和化学品的投入以及废气、废水与产品的产出和材料的回收程度。这些年度报告对外公开，在促进企业间良性竞争的同时为消费者提供了明智的消费选择。丹麦过去通过环境影响评价程序评估各项政策—此后废除了这种做法。政府政策与规划的环境影响评价是非常重要的。
156．指标旨在为决策者提供手段。指标必须切题、简单并容易获得。耶鲁大学的环境可持续指标(ESI)正处于第二阶段，研究此项指标是很有意义的。研究欧洲一些国家已实施的可持续性指标也很有意义。
157．应当把现在拟定的指标体系用于中国政府正在三个省份开展的试点工程以评估地方政府高级官员的政绩。实际的操作经验可产生更好的结果，简单的指标确保使用轻松。
158．一些最重要的社会指标是妇女扫盲率和儿童死亡率—这些指标反映了一系列社会现实。课题组应当考虑把这些指标纳入社会指标测量中。
159．有必要公开这些结果，对参与者进行考核排名则是吸引社会关注力、刺激进步的一个方法。有必要研究影响指标并确定导致结果的重要因素。儿童死亡率是个重要的指标，但有时引起儿童高死亡率的主要因素是环境恶化，无论是水和土壤污染、空气污染或是暴露于毒性物质中。大国的地区差异很大，因此也需要使用区域性指标。
160．指标能为决策者提供强有力的手段。石油公司过去一直拒绝除去汽油中的铅，直到有数据表明铅的摄入损害了儿童发育。这一研究结果导致了公众呼吁政府采取政治行动。
161．人类发展指标（Human Development Index）也是一个重要的指标，因为它包括三个部分。环境领域需要制订相当于人类发展指标的指标。城市的一个重要指标是空气污染，城市的水质也决定了很多因素。也可考虑制订一揽子指标，其中某些指标适用于一定年限、行业或政府层次以反映不断变化的优先工作领域和区域性现实情况。
第十项　讨论并通过给中国政府的政策建议
162．在国合会副主席孟斯·朗诺斯（M·ns L·nnroth）和罗伯特·格林希尔（Robert Greenhill）的主持下，大会讨论并通过了国合会2005年年度大会给中国政府的建议。在讨论过程中，委员们提出了以下实质性要点。
163．有一项结论始终贯穿于大会讨论和提交的大多数文件中，该结论涉及多部门间的综合决策。应当在政策建议中增加一条：即地方政府官员的政绩考核应当有更全面的标准。市长不应仅因为良好的经济绩效被树立为榜样，还应当评估他们在空气污染、水质、废水处理、土地合理利用、实施循环经济，尤其是固体废弃物处理等方面的工作成绩。
164．目前的报告草案并未考虑气候变化的整个问题及其对资源 (特别是水资源) 管理的影响。我们应当采用新标准来考虑气候的潜在可变性。
165．由于中国正在向市场经济转变，中央集权逐渐分散，企业对各项措施或法规的实施变得愈加重要。市政府与企业之间的互动现在是更重要的问题，因此有必要寻找新的模式。然而作为一个领域，商业界代表却缺席了给中国政府政策建议草案的讨论，此外，国合会委员中也没有中国商业界的代表。能够听到商业界的意见是非常重要的。
166．我们需要一些金融工程为可持续城市，即第三产业是经济动力的城市创造市场机遇。这不仅仅是价格与财政措施。必须创造市场机会以改善城市的住房和公共交通等条件。政策建议还可以指出中国政府采取行动的时间框架，这有助于分清工作的轻重缓急。
167．中国目前缺乏对气候变化的研究，国合会需要侧重额外研究及根据气候可变性做出灵活安排。此外，政策建议的最后一节需要更加明确对宜居社区、建筑及城市规划的需要。我们的城市应当以人为本。
168．国家环保总局局长告诉国合会，国合会过去的哪些政策建议证明是对中国政府有益的，国合会当前提出的哪些建议最可能被中国政府采纳，这对于国合会将是非常有益的。政府领导人一般只听取三个关键信息。他们通常比较关注经济发展而不是环境，因此必须用经济论据摆明道理。在国合会今年提出的政策建议中，我们希望强调降低水资源的消耗以解决水资源紧缺问题；降低能耗以减少对进口石油的依赖；提高自然资源的效率以降低生产成本。然后，应当为财政、金融和行政领域各提供一个行动范例。
169．给中国政府提交的政策建议应当重点突出，这点非常重要。应当把城市的宜居性提到名单的首要位置，这将为有关区域综合规划的重要观念设定框架。政策建议还应当提出立即采取行动的具体建议，这些具体行动对最紧迫的问题具有最重要影响。
170．目前，国内生产总值 (GDP) 是衡量地方政府在各五年计划中取得政绩的唯一指标。中国政府要求使用绿色政绩指标，这符合国家环保总局实施绿色国内生产总值的思路。但是这项责任不应只由环境部门承担，所有行业部门都必须承担责任并汇报执行结果。给中国政府的政策建议应当大力强调执法与处罚问题。中国已经证明：当她想采取行动时，比如1998年洪水过后的禁伐令，就能做到令行禁止。此外，有关执行环境措施的政策建议应当明确制定时间限期，这在其他地方已经证明是有效的。
171．行动的次序非常关键。应当重点通过严格的规章制度加强土地使用的管理。另一项重要行动是确保大多数公民能够步行、骑车或乘公共交通工具上下班，因为低收入人群没有其他选择。
172．在思考如何把国合会的主要理念转化为可供中国政府利用的手段时，国合会应强调以下方面：合理定价，或将外部因素包括在商品和服务的全部成本中；以及环境 (尤其是能源与水资源) 等指标揭示的政府官员政绩激励措施。然而，在遏制城市无序扩大方面，国合会需要考虑各种实际的政策建议，因为市政府倾向于通过出售土地来维持运转。
173．有一个重要手段是执行创建工业园区的严格标准，因为工业园区通常是浪费土地资源最多的地方。城市周边的这部分土地是从农民手中征用的，而赔偿金通常却很少—中国在过去几年在这方面发生了多起丑闻。中国政府应当实施健全的赔偿制度并以此控制土地投机热。挪威正考虑通过征收土地使用税解决此问题。对于像湿地这样敏感的生态系统，土地使用决策必须由中央政府做出，地方政府通常目光不够长远，（在这方面）难以采取适当的行动。
174．国合会需要明确传达这样一个信息，即把重点放在创建以人为本的城市而非以汽车为本的城市，这意味着需要健全公共交通系统并通过实施循环经济减少城市的生态脚印。公民和企业(无论是土地的所有者还是承租人)的土地使用权应当更有保障以创造投资机会。国合会还应当反对集中型的城市规划—大部分可按地区规划，而且必须采取自下而上的方式。
175．城市化的加速，有不少公民有财力购买重要房地产或付高额费用，这些会使以市场为基础的土地使用管理趋于无效。瑞士政府已规定：将农业用地转变为住宅开发区需要20年时间，这促使人们采取深思熟虑的行动。此外，补偿机制迫使开发商在湿地、森林或其他天然空地上开发多少土地，就必须补偿多少土地。
176．在中国，农民向城市的流动不会停止。民工在城市周边地区寻找低价住房，形成了贫民区，加深了与城市居民的社会隔离。替代选择是提高城市中心的人口密度，确保优质低价的住房储备，并通过为低收入居民提供服务改善其生活质量。然而，维持该地区低房租将给市政府带来压力和困难局面。
177．国合会有这样一种倾向，即建议为执行法律法规或鼓励理想的行为采用命令和管理机制。推荐一系列激励措施以实现同样效果可能会更有效一些。当经济因素发挥恰当作用时，也需要认识到其正面作用。
178．政策建议应当清楚说明其他国家的最佳实践，因为同行压力可成为强有力的刺激因素。此外，应当向大家宣传国合会的政策建议，以激发公众压力、促使政府采取行动。此外，应当定期评估国合会政策建议的影响以确保国合会年会并非是会议一开完就一切都结束的活动。在讨论政策建议中的循环经济理念时，应当注意不要淡化生产者在产品整个生命周期中的责任，否则消费者将承担已包括在产品价格中的全部成本。
179．十年前，中国是石油和天然气的净出口国，现在是世界上第二大石油进口国。全世界每年使用化石燃料的增长额中，中国占了40%。我们在政策建议中明确强调要减少补贴、研究定价问题，还强调了燃油税和包含全部成本的水资源定价问题。同样重要的建议是对节油汽车给予税收激励。
第十一项　讨论国合会的未来发展
180．国合会副主席解振华主持讨论了第三届国合会之后国合会的未来。国合会委员们在发言中强调了以下问题。
181．气候变化影响是国合会下一阶段重点考虑的问题。有必要在这一背景下进一步阐释可持续发展。
182．能源安全对中国非常重要。国合会应当从供求两方面进一步研究此问题。实践证明，提高能效给欧洲带来了重要的新的能源供应，在中国也会如此。
183．国合会在过去三届中先后通过工作组（Working Group）和课题组(Task Force)机制开展研究工作。我们需要在效果、交流沟通和合作方面对这两种机制加以比较。课题组中外成员之间的合作不如工作组机制那样好。此外，工作组的运行期限一般有好几年，这就使工作组有时间与各级重要的相关政府部门共同实施和评估试点工程—对于中国这样复杂的国家来说，这是非常重要的手段。应当考虑在下一届国合会中进行实质性研究工作时，继续沿用工作组机制。
184．本届国合会忽略了能源关系，应当把它作为下一届国合会的研究重心。对于城市化和交通两者而言，能源都是最根本的因素。有必要使国合会成为讨论新能源供应源与能源技术的论坛。电力分配也是一项重要因素，中国需要进行电力综合规划。中国已取得一定进步，但是还没有采取整体措施。能源领域的发展仍然很混乱。
185．中国政府正计划大力发展经济，力争2000-2020年间实现国内生产总值翻两番。关键问题在于经济发展的可持续性以及如何实现其可持续性。国合会比以往对中国更加重要。但是能接近中国高层领导的便利条件意味着国合会必须保持政策建议的战略性，避免过于细化。国合会一直是中央一些政府部门间交流的论坛—这在中国以及其他国家都是非常需要的。为确保环境问题成为政府工作的主体，国家发展与改革委员会(NDRC)的角色对国合会至关重要。此外，中国的发展日益受到国外因素的影响，中国与全球经济的联系更加密切。新一届国合会应当反映这种更加密切的国际性。
186．挪威政府认为国合会是一个独特的论坛，并对中国支持国合会的开明之举表示赞同。国合会使环境问题进一步融入政府职能，并在更全球性的环境中审视重大环境问题。欢迎中国商业界和非政府组织加入新一届国合会。若中国政府认为国合会大有裨益，挪威政府愿意资助第四届国合会的工作。
187．除了国家环保总局，中国政府其他部门提出问题、指明优先领域和表示关心也将大有裨益。可能引起下一届国合会关注的问题包括气候变化、食品和环境中的转基因生物以及其他国际性问题。应当通过有关部门向国合会秘书处提交的反馈报告加强对国合会工作效果的监督。有必要确保公开课题组的报告使更多的决策者和其他机构了解国合会的观点。
188．国合会课题组的研究工作已经变得比过去更困难了。仅仅让中国接触国际最新理念、先进技术和最佳实践是不够的。国合会所研究问题的范围已超出国际经验，并且需要中国自己的解决方案。然而大多数课题组提交研究报告的期限不到一年。组建新课题组必须提高效率，使课题组机制开展工作。课题组中外专家需要加强合作。由于中国的背景情况已经发生变化，国合会过去十一年研究的某些问题可能需要重新研究。其他需要解决的重要问题包括：中国对本国沿海海域及其他海域的影响、生物技术及其与可持续发展的联系、环境公平—即承担环境成本、生态补偿等公平问题、气候变化及其所需的适应策略以及财政领域在促进可持续发展方面的作用。
189．为继续发挥有效作用，国合会需要进行改革。中国境内的中外公司、非政府组织及更多技术专家应当成为国合会的代表。如果国合会委员人数有限制，专家应当作为特邀嘉宾参加国合会的年会。在国合会大会讨论中，我们需要更多地听取中国政府各部委代表的意见，这将确保国合会响应中国政府的需求并使大会的讨论更加贴近现实。第四届国合会另外需要考虑的一个问题是大学教育及如何使学术界服务于可持续发展的需求。
190．中国已颁布实施了许多新法律，一些旧法律也得到修订。有必要考虑这些法律间矛盾、对立或重复问题。有些欧洲国家已启动了这一过程，中国如这样做也将证明是有益的。
191．鉴于目前中国关于可持续发展争论的高度复杂性，我们需要重新审视外方专家作为中国咨询者的角色。在环境问题上，国合会外方委员是连接中国与世界的桥梁，他们能够解释为什么中国对全球环境的影响越来越大，并说明中国在处理这些问题时面临的挑战。国合会是中国了解其全球影响力的有力途径—中国的禁伐令致使其他国家大量采伐森林。中国需要了解在未来全球环境舞台，她如何能发挥不同的作用。
192．现在人们更深刻地认识到环境与社会政策对经济发展的质量至关重要。国合会的角色必须由中国政府决定，因为中国政府了解如何从这一机制中获得增值。国合会是中国从外界了解人类共同面临的问题的窗口，也是世界了解中国及其挑战和努力的窗口。为提高国合会的有效性，创建记分卡、让委员们每年评估各项相关问题和评估指标的进展状况将是十分有益的。为使年会期间的讨论更富有成果，建议赋予某些国合会委员启动讨论并为其他与会者制定讨论框架的责任。
193．鉴于所讨论主题的范围及每个主题的范畴与复杂性，国合会委员们在大会辩论中常常没有涉及问题的核心。向中国政府提供正确政策建议的关键是丰富的知识和科学的研究，必须做更多工作以确保国合会开展并概括此类研究。中外学术界中有很多人正在研究这些问题，国合会需要在比现有基础上更广的范围内获得他们的工作成果。
194．作为一个委员会，国合会需要有足够的时间讨论有争议的问题并认真考虑给中国政府的政策建议。我们已经提出了扩大国合会委员人数和国合会需要把会议精神和工作成果坚持到底的有益建议。但是，国合会应当考虑提供更多关于如何执行政策的建议。
195．国合会课题组撰写研究报告并随后以座谈会、研讨会和出版物的方式分享总的研究成果时需要通过更有效的方式与中国的重点相关教育和研究机构开展互动。对于气候变化问题，有必要明确中国在后京都政策时代的作用及执法环境。这些问题存在争议，中国或许希望与其他国家达成双边协议，希望参与排放交易或利用其他手段。中国在生物多样性保护及沙漠化防治舞台上发挥更积极的作用也引起人们的兴趣。中国在上述领域都面临着问题，但也拥有丰富的经验与全球共享。国合会可协助中国进一步融入这些国际论坛。
196．国合会主席团一直在讨论国合会的未来发展方向。作为外方组长的拉贝尔女士(Huguette Labelle)和中方组长宋健博士率领的新课题组将与核心专家一道致力于下一届国合会的发展。本次讨论也为国合会主席团的讨论增加了议题。
第十二项　闭幕式
197．国合会副主席罗伯特·格林希尔(Robert Greenhill)主持了2005年国合会年会的闭幕仪式。副主席解振华致闭幕辞，他总结了会议成果并指出以下几点。
198．中国的城市化正迈入关键时期，今后15年城市化的发展状况将影响中国未来50年的发展。如果中国未能选择正确的可持续发展之路，尽管国内生产总值会增长，中国将会产生城市无序蔓延、社会不公和环境污染等不良后果。此外，中国快速的城市化还将对全球环境产生不利影响。中国正面临重要资源稀缺的挑战。除非中国改变传统的消费和生产模式，否则城市的水资源、空气和其他环境要素将持续下降。收入差距加大、贫困、失业、民工流动的制度性约束将抑制国内生产总值的增长。世界上没有任何国家经历过中国目前正面临的挑战。
199．国合会对以上问题的分析结论是，中国当局仍然偏向经济发展，对环境保护还没有给予足够的重视。政府领导人和技术官僚对可持续发展的性质仍然缺乏了解—地方官员的政绩评估仍然仅以经济发展为重点。中国需要越来越求助于定价与财政机制促进可持续性，需要建立强大的立法与执法制度促进变革。
200．今年国合会政策建议的重点是节约能源与资源、清洁生产及其它促进环境友好城市发展的措施。国合会已提出地方政府政绩考核指标，该指标包括社会公平和环境可持续性措施。国合会希望区域规划有所改善，使城市发展位于更加全面的发展框架中。国合会给中国政府提出的政策建议涉及循环经济的实施、“绿色GDP核算”的进展及促进资源的进一步节约—如提高建筑物的供暖效率。大家一致认为有必要保护城市的历史和文化特征。
201．副总理兼国合会主席曾培炎在开幕辞中表示将支持第四届国合会。国合会为中国的现代化进程、促进环境保护和可持续发展发挥了应有作用。我们需要在以下方面取得更大的进步：国合会给中国政府的政策建议、国合会提出务实的解决方案而不是仅仅分析问题、国合会秘书处和加方办公室的工作职能。
202．2006年国合会年会的主题是科学发展观和小康社会。以下课题组将向国合会提交研究报告：中国环境与发展政策回顾与展望课题组、环境执政能力课题组、经济增长与环境课题组、和生态补偿机制课题组。国合会关于上述问题的政策建议对于实施中国的“十一五”规划至关重要。第三届国合会第五次会议将于2006年11月10日-12日在北京举行。

III. 温家宝总理会见会议代表
203．在国合会2005年年会的最后一天，温家宝总理在钓鱼台国宾馆会见了国合会外方委员。温总理致欢迎辞并与在座的国合会副主席罗伯特·格林希尔（Robert Greenhill）和孟斯·朗诺斯（M·ns L·nnroth）进行了热烈讨论。总理还进一步向其他客人征求了意见。会谈过程记录如下：
204．温家宝总理：欢迎新老外国朋友来到中国。各位都很关注环保、关注中国的经济发展和进步，也就是说，各位都是中国的好朋友。国合会于1992年成立，至今历经十多年，这既证明了它的重要性，也表明了外国朋友对中国改革、经济发展和环境保护的关注程度。国合会为我们政府官员提供了听取专家意见的机会，因此我想利用这宝贵的时间听取你们的意见、问题和建议。
205．罗伯特·格林希尔：能够成为国合会的新任副主席，我感到十分荣幸。国合会年会坦诚、高质量的大会讨论给我留下了深刻的印象。这表明了国合会的独特性和价值，也表明了中国对环境与发展问题处理方式的公开性和严肃性。中国的“十一五”规划对环境高度重视，国合会对此感到十分高兴。国合会认为中国的“十一五”规划明确了环境问题的重要性，把循环经济视为促进和谐社会的根本，对此我们表示赞同。我们还回顾了中国的发展规划和政策并对此表示赞同，其中包括在未来五年内将单位GDP 能耗降低20%的重要目标。
206．温家宝: 实际上我们制定了两个目标——一个是经济发展目标，一个是能源节约目标。这两个目标的意义不仅在于节约地球上一切形式的能源，而是深入到环境与生态系统保护的核心。这是我们首次将环境要素纳入发展规划，这体现了社会经济发展的新理念。我们期望建设一个人类与自然和谐共处的环境友好型社会。这表明我们在发展理念的演变中前进了一大步。
207．罗伯特?格林希尔: 这对于中国非常重要。国合会今年年会的主题“可持续城镇化”的确与未来有着最密切的联系。我们的专家认为，未来15年内中国城市、建筑和基础设施的投资、设计和建设将影响中国未来50年的发展。我将重点谈论对您有用的和可行的政策建议。
208．温家宝: 你说得对。但是我们的规划、区划和城市化不仅将影响中国未来50年，实际上将影响到未来100年。如果我们出现差错，导致的损失将无法弥补。
209．罗伯特·格林希尔: 根据我们专家的经验，确定问题并给出正确的政策建议是很好的做法，但这还不够。平衡经济发展和环境可持续性需要正面的激励措施和严格地执行标准，否则平衡点将向经济发展倾斜。有了正确的激励和妥当的政绩考核措施，个人和管理者的行为都可以发生变化。
210．温家宝: 坦率地说，我们有很多官员没有充分认识到该问题的重要性。目前的规划程序还没有包括强有力的措施或激励政策推动可持续性。我迫切希望听到你们的建议。
211．罗伯特·格林希尔: 最强有力的措施是定价措施。科学定价水资源和能源，使其反映环境影响的真实成本及新能源的开发成本是关键，由此改变个人、公司和政府官员的行为，这是很关键的。此外，应当对整个流域内的水资源合理定价。
212．温家宝: 我们发现在中国这个最宝贵的商品却最廉价。
213．罗伯特·格林希尔: 第二个建议是重点对新的大型公共和私人建筑物严格执行高能效标准。中国现在达到高能效的建筑物不到10%。今后10年内建设的大型建筑将决定整个城市未来50年的能源效率。这将具有双重优势—即长期节约能源和国内环保技术领域的进一步发展。
214．温家宝: 这点非常正确。目前中国城市建筑物的建设只关注外观设计，没有考虑节省热力等能源效率问题。我们必须以综合方式解决减少建筑物的热能、水资源、电力和通风浪费的问题。
215．罗伯特?格林希尔: 激励措施还应把重点放在支持公共交通投资上—特别是中小城市的交通。中小城市在从经济发展不可持续的大城市吸引更多人口和商业方面发挥着作用。然而，由于中小城市所提供的环境、基础设施和娱乐设施较差，它们较难吸引新的居民。
216．温家宝: 的确，不能再容许中国的大城市继续蔓延了—这将是个沉重的负担。我们必须发展中小城市，而大城市将担任发展枢纽的角色。由于以往经济发展不均衡，目前中国的中小城市经济发展存在困难。中国过去的大部分投资都投进了大城市。此后几年我们也决心重点发展城市公共交通而不是促进私人汽车的发展。
217．罗伯特·格林希尔: 我相信在座各位都对以上措施表示赞同。现在请国合会副主席孟斯·朗诺斯向您汇报。
218．孟斯·朗诺斯: 总理先生，首先我提到一个说法：市场经济产生“国内生产总值+3”。“+3”是指环境恶化、城市无序蔓延和社会不平等。关键问题是要遏制城市的无序蔓延。城市蔓延成本很高，导致社会不公平而且毁掉了保护农业、生态服务和文化遗产的机会，它也不可能实现可持续交通。中国的城市应当节约土地资源，开发一切先有的“褐色土地”（即经过工业开发利用后无法复垦成农田的土地）。
219．温家宝: 我希望在任职期间能够扭转当前的趋势。
220．孟斯·朗诺斯: 政府能够资助公共交通, 公共交通是可持续城市的根本要素之一。这对于中小城市及大城市都是真理。
221．温家宝: 目前在中国的城市里，四条交通车道中有一条是公共汽车专用道，但是这条车道经常被私人汽车侵占。如果四条交通车道中有两条设立为公共汽车专用道，情况会好些。
222．孟斯·朗诺斯: 市长和城市行政官员倚赖的一些收入来源与可持续城镇化的原则背道而驰。举个例子：从长期来看，把地方财政收入建立在征收机动车税和土地交易基础上将不可避免地推动城市和道路的扩张。推动城市运转依靠地方领导人和充足的财政资源。当今对市长和地方官员的激励措施力度较小，不足以推动可持续城镇化。
223．温家宝: 这些激励措施不仅力度小，事实上就是抑制措施。市长们只看到眼前的短期利益而非将来的长远利益。较高层权力部门的监督只关注直接成果，而不是将来的风险。
224．孟斯·朗诺斯: 中国必须根据可靠的可比数据为市长和地方官员制订简单明晰的环保政绩考核指标，比如空气质量指标、水质指标以及公共交通占总交通量的比例等具体量度。我们将继续研究这一课题并于明年再作汇报。但是光有政绩考核指标是不够的，表现优秀的市长还应得到正式嘉奖。
225．温家宝：两年前中国发生非典型性肺炎疫情 (SARS) 时，许多地方官员只知道国内生产总值（GDP），没有疾病控制中心（CDC）的概念。现在他们认识到疾病控制中心比国内生产总值更为重要。如果我们将来加上空气质量指标和水质指标，情况将会有很大改观。
226．孟斯·朗诺斯: 总理先生，最后我想谈一下文化。一座文明的城市必须保护自己的传统建筑、自然景观、宗教神祉遗迹和历史特点。
227．温家宝: 这点非常重要。中国目前的情况是人们拆掉传统建筑并以仿造建筑取而代之。这点我们绝不能接受。
228．孟斯·朗诺斯: 未来的城市必须科技创新活跃、艺术繁荣，而且公民有着强烈的自豪感。这些是可持续城市的根本要素。当公民们不分贫富都重视邻里关系、为公园和绿地感到自豪、子女有同等机会进入好学校时才会形成公民感并产生强大的社会凝聚力。以上是今年国合会大会的重要意见。我们向国务院提交的报告更加详细，包括各课题组和年会的全部重要政策建议。我们期待听到您关于中国可持续城镇化的意见。
229．温家宝: 我想把这些材料概括总结并印发给地方政府供他们参考。现在，有谁还想补充一下？
230．克里斯宾·梯克尔爵士（Sir Crispin Tickell）: 我想阐述经济繁荣与环境保护之间的表面冲突—这只是表面意义上的冲突。在英国，最近我们就城市的未来进行了一次调查。调查发现，官员特别是基层官员更关心短期商业利益而非城市及其市民的长远良性发展。我们已制定了有关长远环境可持续性和社会福利的一系列考核指标。我对中国在这方面的发展非常感兴趣，考虑到国合会鼓励对以上问题进行双向交流，我们可以互相学习。
231．温家宝: 我们已提出有关地方官员政绩考核评估指标的问题，但还没有找到理想的解决办法，也没有认真运用这些指标。你提出了一个很好的建议，我们将研究如何在地方政府中以环境标准衡量政府官员的政绩。
232．拉贝尔（Huguette Labelle）: 在回顾国合会的工作并留心国合会如何以最佳状态继续开展咨询工作时，我们认为气候变化领域非常重要。
233．温家宝: 事实上我们已遭受更多的气候灾害，比如今年发生在中国的台风。
234．拉贝尔: 我们对中国的经济发展和快速工业化都感到敬畏。世界上没有任何其他国家或地区以这样快的速度发展。经济发展有很多积极效果，但也对环境造成了严重影响。我们想知道的是，您是否认为这方面的探索足够重要，需要国合会进行研究和应对？
235．温家宝: 工业化是导致气候变化的唯一重要因素。中国利用燃煤发电推动其工业化，从而导致大量二氧化碳的排放。中国支持应对气候变化的《京都议定书》，而且正努力对燃煤发电机和锅炉进行技术改造以减少二氧化碳的排放。在北京，现在我们很少看到冒着黑烟的烟囱。当然，中国是个大国，改变现状需要更多艰苦的努力。我们不能等到工业化进程完成后再清洁环境，这样做成本太高。相反，我们必须在工业化过程中保护环境，越快越好。
236．拉贝尔: 在这个领域，我们希望中国不仅在国内而且在全球范围也起到带头作用。所有国家的人都受到气候变化影响，但目前还没有找到解决办法。我们必须为保护这个星球实现经济发展和环境保护的平衡。目前中国是重要的参与者，并能在这个领域起一些领导作用。
237．温家宝: 全球环境至关重要，所有国家都有责任保护它。中国是一个人口大国，目前正在发展经济，因此必须承担起我们分内的责任。过去十多年来，从支持国合会工作的那时起，我们就已认识到了这个问题的重要性。这是我们表明决心承担责任的一种方式。我们知道前方的路是坎坷不平的，我们正面临不少艰难险阻。然而，我们必须加快发展以减少贫困、促进就业、支付健康保险和教育费用。我们还必须加大环境保护和污染治理的投资力度。这些并不互相矛盾。
238．你们今年的年会主题是可持续城镇化，这是一个很好的讨论重点。国合会为我们提供的是深入彻底的研究而不是模糊的概念。中国的城市发展非常迅速。自从改革开放以来，中国的城市数量从200个增至600多个，乡镇从2000个增加至两万个，增加了十倍。过去中国人口的80%是农民，现在中国有五亿人生活在城市中。这样剧烈的变化给发展与环境都带来了压力。
239．我们必须采取正确的经济社会发展理念，实行环境友好型发展。我们必须以确保节约能源和保护环境的方式发展城市。我们的发展必须是节约能源和促进循环经济的发展。同时，我们必须以健全的政策和立法保障这一发展过程。对地方官员必须有激励和惩罚措施。
240．我们现在已经认识到所有这些，但这一切的实现还需要付出巨大努力。但是我们决心致力于此，决不动摇。如果在“十一五”规划中启动这一进程，促进可持续城镇化，我们将取得巨大进步。
241．国合会为我们提供了非常有益的政策建议。我们将认真加以考虑，将来继续听取你们的建议。在座某位委员刚才提到了环境保护与文化是相互关联的。通过历史，我们发现文明有兴衰存亡，而这一兴衰过程总是同人与自然的关系息息相关。在古代中国，我们的哲学理念是天人合一，现在我们称之为人与自然的和谐关系。最后我想强调一点作为结语：当人类庆祝战胜自然之时，亦即自然实施报复之日。我总是将此铭记于心。谢谢诸位！

IV．国合会给中国政府的政策建议
242．国合会给中国政府的政策建议

国合会给中国政府的政策建议总报告概述
　　2005年11月18日至20日，第三届中国环境与发展国际合作委员会在北京召开2005年年会。会议以可持续的城镇化为主题进行了讨论，并在五个课题组 工作的基础上提出了政策建议。

　　今后五年是中国全面建设小康社会的关键时期，也是加强环境保护的重要时期。更具体来说，中国城市发展所选择的道路，将决定中国未来环境保护和资源利用的方方面面，又对全球发展具有重大意义。

　　中国城镇化取得了很大的成就，提高了城乡公民的生活质量。但是，城市快速发展也产生了严重的问题。像污染、地下水超采和废弃物等问题已经使环境问题恶化并导致了水资源短缺。城市用地的巨大需求与可供土地严重短缺的矛盾日益尖锐，由此造成城市生态赤字普遍增加。在开发新能源和提高能源利用效率方面还做得很不够，在城市化和工业化过程中，能源的多样化和效率不能令人满意，但能源需求却增长得越来越快。城市的可持续交通计划现在已经远远满足不了需求，私人机动车数量的快速增长将进一步加剧这个问题。城市的空气和水质问题依然严重，其污染影响波及周边区域。与国际标准相比，中国工业的资源利用效率仍然很低。虽然城市为减少中国的贫困做出了重大贡献，但城市化也加剧了贫富差距；伴随城市化的发展进程，大量移民涌入城市，城市内的贫困问题日益显现，有可能成为未来的一个主要社会问题。这些是国合会课题组和国合会中外方委员们在2005年国合会年会上研究的一些主要问题。

　　国合会中外委员们和核心专家给中国政府提出政策建议文件，目的是从经济、环境和社会等方面促进城市的健康发展。城市只有具备多方功能并且这些功能充分满足所有市民的需求，才能成为适宜人们居住和工作的理想家园。正是基于这个理念，我们提出以下四方面主要建议。其后附上的是每个研究课题组提出的政策建议。

可持续城镇化总体建议
1．科学规划和管理可持续城市化进程
·应更科学地理解和测量城市和城市周边地区的环境恢复力和承载能力，把避免城市扩张对环境和社会产生的负面影响作为城市规划优先考虑领域。
·制订可持续城市规划需要利用新的工具，例如环境评价和地理信息系统。还需要充分吸收利用环境保护方面的法律法规，避免决策偏离当地的环境承载能力，避免对贫困人口造成负面影响，而有利于环境与发展的综合平衡。
·气候变化会引起降雨量和气温的异常波动，极端天气和海平面上升现象增加，城市规划应就如何应对这些问题做出安排。
·城市住房宜以经济适用为主，严格控制占地面积大、消耗能源和水等资源多的“高档”住宅。在保证环境安全的前提下，优先使用经过恢复治理的废弃土地，并防止过多使用农田和绿地。
·城市化规划应当充分考虑城镇的地理和文化特征的丰富多样性。加强城市的景观规划，按照城市的自然地貌等来规划城市建设，避免在未来20年出现“千城一面”的现象。必须制止导致文化遗产、生物多样性、天然河湖、湿地和森林丧失的城市化趋势。
·制定区域规划，加强区域发展过程中的协调。打破行政区划，依据资源和环境承载能力，按照“优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发”的要求，确定区域生态功能定位，国家财政应该对实行限制和禁止开发的地区给予适当补偿。实施综合区域规划要求中央政府推动建立协调的区域规划体制框架，尤其对区域内各个城市的功能给予关注，重视解决跨区域的环境污染问题。

2．加快建设资源节约型城镇
·建立自然资源综合定价系统，鼓励资源节约和循环利用，提高水和能源的利用效率，逐步取消对环境有害的政府补贴，体现保护弱势群体利益，并纳入到“十一五”规划当中。应加快实施燃油税，按资源稀缺程度制订资源价格，并反映资源回收的全部成本。
·加速制订和推广节约能源和节水的住房标准。建筑物设计和施工中采用包括资源节约技术在内的强制性房屋建筑标准，对现有的建筑进行升级改造；发展商业性的能源服务公司，在城市家庭中推广资源节约技术，如节水马桶和淋浴喷头等；在政府办公楼和公共设施的设计和建设过程中，优先选用节能技术，加快实施绿色采购政策。
·尽可能避免源头污染并减少单位产出的污染物排放，将此作为实现循环经济的主要驱动力。在城市中提倡可持续生产和消费，倡导符合中国理念的生活方式，加深对生态足迹的理解并提高地方环境承载能力。
·鼓励与商业团体紧密合作，继续扩大清洁生产，加快淘汰落后、污染严重的技术和产品。在高污染行业扶持和帮助中小企业治理污染。建立城市绿色采购基金和可持续发展创新基金来推动中国的环境技术创新。通过国外直接投资和与跨国企业合作，引进城市污染防治和监控的新技术。
·优先发展城市公共交通系统，以满足大多数人的出行需要。减少对燃油的依赖，努力将尾气污染降到最低程度。通过交通拥挤税和其它交通管理手段来控制私人汽车的使用。

3．加强城镇环境综合整治，不断改善城市环境
·通过政府改革，加强环境执法，赋予环保部门更有力的执法手段，在政府机构改革中适当集中环境执法权力。加强各级环保部门（国家、区域和地方）的行政和综合环境管理能力。对于严重违反现行环境法律法规者要予以重罚。建立合理但能严格执行的空气污染和水污染的环境监控系统。
·为市长和市政当局提供工作目标和绩效考核指标，促进其履行对资源进行可持续使用和对污染物实行总量控制的职责，并应制订具体的指标以及激励措施，以鼓励地方官员对环境和社会绩效给予合理的考虑。

4．建立可持续城市化的公众参与和信息共享机制
·鼓励公众参与城市规划和交通基础设施建设的决策。
·支持并进一步发展有效的地方社区服务系统，努力让所有市民都能接受基础教育。
·建立公共咨询、信息发布和公众听证机制，及时发现潜在的社会和环境问题。在重要的发展战略上建立沟通交流渠道。
·通过强化培训、教育和宣传等活动，增强公众对“循环经济”的认识和支持，发挥并促进非政府组织在城市可持续发展过程中的积极作用。

 

附录：

各课题组政策建议摘要

1．可持续城镇化课题组
制定并实施全国性的可持续城市化战略，妥善解决环境与发展的矛盾。
·制定区域规划法，有效规划和调控城市扩张，保护区域环境和地方文化特色，有效应对居民区的发展和消费模式的演变对周边环境的影响，最大限度降低水、能源和材料的浪费，同时尽一切可能加强和保护生态系统功能；
·将在城镇每年至少减少3%-4%的人均废弃物排放量和每年至少减少3%-4%的人均能源和土地资源使用作为具体目标加以实施；根据地区、城市规模和发展水平的不同分别制订能源、水和土地资源的节约利用目标；
·按照全面建立小康社会的要求，为所有城市居民和移民提供基本的医疗和教育机会，合理的住房和交通条件，适宜的绿地和休闲环境，以及创业和就业机会；
·建立多层次的政府-民间伙伴关系(Public-private partnership)，以改善城市交通、加强环保设施建设,促进水、能源和材料节约型建筑的发展；
·未来20年，是城市建设和重建的高峰，应在中央政府和地方政府层面推行绿色采购政策，优先采购有利于环保的技术和产品；
·提供各种手段促进城市管理部门开展可持续发展方面的能力建设。

2．可持续交通课题组
建立适合所有居民的高效、便捷和低成本的综合交通运输体系。确保私家车主、特别是小汽车拥有者承担他们所应负担的外部成本（污染、交通事故和疾病）。根据外部成本内部化的原则，采用各种经济手段（燃油税、城市中心区拥堵费、高速公路收费，较高的停车费等等）调节和优化运输结构，抑制私人小汽车出行的过度膨胀，实现交通运输资源的有效配置。
·建立高层次的交通管理和协调机构（如国家交通委员会），统一协调交通政策的制订和实施；
·利用经济杠杆促进可持续交通的发展，尽快征收燃油税。设立国家交通基金，建立土地增值税体系以促进城市可持续交通的发展。根据使用者付费的原则，运输使用成本充分体现外部影响内部化；
·实施以公共交通引导城市土地开发(TOD)的城市发展规模。构建多种交通方式兼容的复合型交通走廊。满足公众的出行需求, 要特别注意为弱势群体既老弱病残的出行提供方便；
·实施交通需求管理，通过改变行为和减少小汽车的出行来缓解交通拥堵。增强全民可持续交通发展和交通安全的意识。增强公众监督和对交通规划决策过程的参与。鼓励使用低能耗、低污染和低资源占用的交通方式和交通工具；
·推广、使用先进的交通技术（包括先进的车型、新型燃料、智能交通管理系统），在交通基础设施建设过程中实施严格的环境影响评价和环境修复制度；
·建立严格的燃油消耗标准，在2008年之前完成全部新车型的燃油消耗标准制定；贯彻实施《乘用车燃料消耗限值》；明确到2015年，努力做到新车百公里油耗水平比目前平均降低40-50%。 从严制定机动车燃料油品质量标准，加快在全国实施机动车排放新标准（国标4）的步伐，要求在全国范围2007年开始供应含硫量分别小于150 ppm的汽油产品；2010年开始供应含硫量小于50ppm的汽油；随后实现供应含硫量低于10ppm的超低硫汽油。

3．循环经济课题组
建立基本的法律法规、政策、知识体系和刺激机制，在全国的城镇不断推动循环经济体系的建立和发展。
·制订并执行《循环经济基本法》，推动资源节约性社会的形成。需要在政府、企业和个人的权利、责任和义务方面做出明确规范，在政策实施方面兼顾市场手段、行政手段和强制性措施的平衡；
·修订各种有关的法律政策，包括《环境保护法》这样的基本法，和与减少废弃物产生和排放有关的法律，以解决与循环经济有关的新课题，如在源头避免废弃物和发展工业生态，来适应建立循环经济的要求；
·将如下具体目标列入中国“十一五”计划：每年的单位工业产出减少3%-4%能源和资源消耗；再生利用金属材料和65%的工业固体废弃物；工业用水的循环利用率达到90%；二氧化硫排放量减少55%；城市家庭生活垃圾处理率达到70%，城市家庭生活废水处理率达到47%；
·制订有关政策，建立加工企业废弃物再生利用和处置的责任制度，征收环境消费者费用，纳入全国循环经济基金；
·建立循环经济产品的标签制度，通过国家和地方政府的绿色采购行动推动这些标签产品的发展；
·建立生态型的工业园区和产业密集区，加强再生利用和回收利用，并推动新的环保技术的应用；
·加速陈旧工业技术的淘汰；
·利用拟议中的全国循环经济基金，鼓励为技术创新提供资金，为有利于环境和可持续发展的技术的开发和市场推广创造条件。

4．环境资源定价与税收课题组
将环境财政工具[Environmental Fiscal Instruments (EFIs)]纳入公共财政之中，从而提高自然资源和能源利用的效率，并提高城乡地区环境保护和污染控制的成本有效性
环境财政工具包括许多组成部分：收入手段方面的环境税费；公共开支政策诸如财政转移支付；以及资源和环境定价政策。应采取如下步骤以实现环境定价和税收改革的系统性和连贯性：
·清晰划分中央政府在环境管理方面的事权，并根据其权力安排相应的中央财政环境支出、税收和定价；应建立一个运行良好的环境财政工具账户[Environmental Fiscal Expenditure Account(EFEA)]和一个领导小组，对这个进程加以引导；
·确定政府干预的重点领域和政府应该退出的领域；需要立即行动的重点可能包括市场力量阻碍循环经济技术创新的领域，如燃油税改革（例如，促进燃油的脱硫），城市污水管理，水价改革和补贴等。
·加速向河流上中游地区的财政转移支付，为其增加污水处理设施提供投资。这样，可避免在下游富裕地区的过度投资，从而使上中下游城市和社会分享环境改善的利益；
·城市供水的边际成本将会提高，城市水价也应该相应地调高；城市水价提高产生的盈余可以用于保证水的长期供应或者用于对贫困人口或社区提供补贴；
·使用一组环境财政工具促进城市燃煤厂脱硫工作；目前迫切需要增加脱硫率，并确保最终用户分担新增的脱硫成本。对脱硫产生的副产品的使用给予减税优惠，以促进循环经济水平；将来，应考虑根据损失来征税，以减少由空气污染带来的外部性和健康成本；
·实施环境财政工具应与减少或废除其它手段同时进行：应逐渐减少行政手段的使用，加速改革现有的税、费政策，废除有害环境的补贴政策；
·改革财政转移支付机制，使之更直接与解决环境和贫困问题相联系；对于特别贫困的地区，应提供相应的财政支持，增加其污染治理和控制方面的有效投资；
·建立科学的监测评估机制，以改进经济和财务工具在实施过程的效力。
5．经济增长与环境课题组
建立可持续发展的衡量体系，对省市政府官员的绩效做出评估；所提出的衡量指标要具有可操作性，可适用于中央和地方政府的需要，并最终可以纳入国民核算体系
·绿色GDP核算体系的全面使用在短期内尚不具有可行性；准确和公平地衡量地方政府在环境与发展方面的表现还有一定难度；
·可以建立一套反映经济、社会和环境变化的指标框架体系，使用因地而异的权重，反映各地在可持续发展方面的表现。已经在五个城市对这个指标体系进行了测试，它将环境变化因素与GDP的考核有机地结合了起来，是比较有应用潜力的一种方法；
·应在国民核算体系里建立一个物流的核算系统，以衡量资源利用效率和环境保护的成果，以及环境财政工具的使用和循环经济发展的成果；
·目前，市、县一级的有关数据比较缺乏，建立科学的绩效评估体系存在较大难度。因此，有必要全面提高环境、资源消耗、以及循环经济管理方面的信息质量，为改善绩效评估工作打下基础。