会议参考资料二：国合会海洋课题组报告摘编

　　21世纪是人类全面开发保护海洋的新世纪。世界沿海国家高度重视海洋开发保护，纷纷制定国家综合海洋政策。中国政府也高度重视海洋事业发展，胡锦涛总书记指出：“开发海洋是推动我国经济社会发展的一项战略任务”。开发海洋资源，走海洋强国与可持续发展之路是解决我国人口众多、资源匮乏的根本出路，也是实现21世纪中华民族伟大复兴的必由之路。近年来，沿海地区各级政府大力推进海洋开发，发展海洋经济，为国家实施东部率先发展战略、实现全面建设小康社会战略目标做出了重要贡献。但是中国经济社会的快速发展给近海生态环境带来了巨大的压力和影响，海洋生态环境持续恶化，生态系统服务功能明显衰退，已成为严重制约中国海洋可持续发展的因素。亟需采取综合政策措施应对海洋生态环境问题的巨大挑战。
　　一、中国海洋可持续发展的重要性
今后10-20年是中国发展的战略机遇期，也是实现快速工业化、城市化和转变发展方式的关键时期。中国不仅要应对金融危机与气候变化的全球性挑战，还必须解决日益严峻的国内资源环境问题，重塑可持续发展格局。海洋是全球生命支持系统的一个重要组成部分，也是一种有助于实现可持续发展的宝贵空间和财富。在陆地资源日益枯竭的情况下，立足陆海统筹，科学开发和保护海洋，是支撑中国经济社会可持续发展的必然选择。
　　1、海洋是中国可持续发展的基础
中国是海洋大国，大陆岸线18000多公里，500平方米以上的岛屿6900余个。38万平方公里领海区域，约300万平方公里管辖海域，是开发食物资源、能源资源、水资源的战略性基地，是生产和生活向海洋推进的重要空间。
　　我国近海及海岸带的海洋生态系统为国民的生产和生活提供了多种重要资源，包括生物资源、矿产资源、航道港口资源、海水资源、旅游资源等。据目前的估计，海洋大致提供了全国超过五分之一的蛋白质食物，23%的石油资源和29%的天然气资源，以及多种休闲娱乐及文化旅游资源。
　　除了直接的经济价值外，我国近海与海岸带还有着多种海洋生境类型，集中了丰富的物种和基因多样性，具有营养储存和循环、净化陆源污染物、保护岸线等功能。此外，大洋对调节全球水动力和气候起着关键的作用，并且是主要的碳汇和氧源，对人类的生存和发展都有着不可替代的作用。本报告关注的是我国的近海和海岸带，对大洋部分不作讨论。
　　2、海洋经济是国民经济社会发展的重要推动力
当前中国经济的基本形态是高度依赖海洋的开放型经济，世界10个最大的集装箱港口中国有5个，世界航运市场19％的大宗货物运往中国，22％的出口集装箱来自中国，中国商船队的航迹遍布世界1200多个港口，已经形成“两头在海、大出大进”的基本经济格局。
　　20世纪90年代以来，海洋经济发展迅速，成为国民经济新的增长点。2008年全国海洋产业增加值和主要海洋产业增加值分别达到17351亿元和12243.7亿元，分别占同期全国GDP的5.7%和4.07%，占沿海地区经济的9.85%和6.5%。在主要海洋产业中，对产业增加值贡献较大的是海洋交通运输业、滨海旅游业、海洋渔业及相关产业、海洋工程建筑业和海洋船舶业。2008年涉海就业人员为3218万人，分别占全国和沿海地区就业人口的4.15%和10.3%。全国主要海洋产业吸纳就业1097万人，占所有涉海产业就业人员的34.08%。
　　到2020年，全国海洋产业增加值将达到5.3万亿元，约占同期全国GDP比例7%，主要海洋产业包括滨海旅游业、海洋石油天然气业、海洋交通运输业、海洋渔业、海洋船舶制造业等。
　　3、海岸带/海洋可持续发展是沿海发展的重要支撑和保障
目前，沿海地区以13%的国土面积，承载40%以上的人口，平均城市化水平达到50%以上，创造约60%的国民生产总值，实现90%以上的进出口贸易。海洋为中国东部率先发展，实现小康社会目标做出了重要贡献。
　　进入新世纪，在国家发展战略布局和规划纲要引领下，从北到南，以省域为单元的沿海区域开发战略纳入国家空间发展战略，沿海地区进入新型工业化全面发展的新阶段。从长远发展看，石化、钢铁、造船、火电、核电等重工业将大规模向沿海地区转移，工业化和城市化进程势不可挡；这将对近海的资源和环境造成更大压力。
　　到2020年，我国沿海地区生产总值将达到约47万亿元，是2008年的2.5倍，将有7亿人居住在沿海地区，城市化率将达到65%。滨海旅游业、港口和物流业、船舶制造和海洋工程业、生物医药产业、现代养殖业、临海重化工业六大类产业将得到大发展。为了适应沿海地区新型工业化进程，需要运用现代化手段对海洋空间和资源进行重新调整和分配。
　　二、中国海洋可持续发展的政策背景
1997年，党的“十五大”把可持续发展正式确定为中国发展战略。2002年，党的十六届三中全会提出了坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的科学发展观。2007年党的“十七大”明确提出建设生态文明，进一步提升了可持续发展的内涵。在国家可持续发展宏观背景下，中国海洋可持续发展政策不断完善，海洋可持续发展能力稳步提升。
　　1、海洋可持续发展的战略与规划
1996年和1998年中国政府发布的《中国海洋21世纪议程》和《中国海洋事业的发展白皮书》是中国海洋可持续发展的战略和国家海洋政策。进入21世纪，党和政府更加重视海洋事业发展。2001年通过的《国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》，首次在最高一级的国家计划中出现了关于海洋的计划内容：“加大海洋资源调查、开发、保护和管理力度，加强海洋利用技术研究开发，发展海洋产业。加强海域利用和管理，维护国家海洋权益。”。2002年中国共产党第十六次全国代表大会通过的报告明确提出：“实施海洋开发”。这是第一次在党的代表大会的报告中提到海洋。2003年国务院发布了《全国海洋经济发展规划纲要》。
　　2006年《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》，海洋上升为单独的一章，提出“实施海洋综合管理, 积极发展海洋经济。” 2007年党的第十七次代表大会再次明确指出： “发展海洋产业”。 2008年国务院颁布了《国家海洋事业发展规划纲要》。胡锦涛总书记2009年在山东视察时特别强调，要大力发展海洋经济，科学开发海洋资源，培育海洋优势产业。在国务院部署的编制“十二五”规划专题研究工作中，专门把海洋与资源、能源战略并列，突显出海洋在未来发展中的重要战略地位。在这些规划及其实施中，对经济发展的考虑较多，而对海洋可持续发展方面则重视不足。
　　2、海洋可持续发展的法律制度
自1982年全国人大常委会通过了《中华人民共和国海洋环境保护法》以来，中国政府出台实施了一系列促进海洋可持续发展、海洋生态环境保护的法律法规，包括《中华人民共和国海洋环境保护法》、《中华人民共和国渔业法》、《中华人民共和国海域管理法》、《中华人民共和国环境评价法》和《中华人民共和国海岛保护法》及其相关配套法规条例，基本形成较完整的海洋生态环境保护的法律体系。与此同时，为适应管理新需求，地方政府正在探讨建立新的法规制度，如2009年山东省政府出台了《山东省海洋生态补偿管理办法》，海南省正在开展海南省海岸带立法工作等。这些法律法规和条例的颁布和实施，并没有从根本上加快中国的海洋环境保护、环境治理、生态建设的步伐，有效地促进海洋可持续发展，原因在于，中国目前尚缺乏海洋可持续发展计划。
　　3、海洋管理现状与存在的问题
经过几十年的演变，中国逐步形成了分部门、分行业管理为主要特点的海洋管理体制；而在部门协调、综合管理海洋方面仍然有待改进。国家海洋局一直专门从事海洋行政管理，2008年国务院赋予了国家海洋局加强海洋战略研究和对海洋事务综合协调的新职能。另外涉及海洋工作的职能部门还有环境保护部、农业部、国土资源部、交通运输部、国家林业局等10多个部门。
　　在海洋生态环境保护方面，依据《中华人民共和国海洋环境保护法》及其相关配套法规，制定了一系列有关中国海洋生物多样性保护和生态环境保护的国家和地方专项规划，将海洋生态环境保护纳入国家和沿海地区社会经济发展规划中，提升了海洋生态环境管理效力。在海域使用管理上，依据《中华人民共和国海域管理法》，实施海洋功能区划制度、海域权属制度和海域有偿使用制度。在海岛管理方面，依据《中华人民共和国海岛保护法》，实施海岛保护规划、海岛生态保护、无居民海岛权属、特殊用途海岛保护和监督检查。海洋渔业资源管理主要依据《中华人民共和国渔业法》（实施禁渔区、禁渔期、休渔以及许可证制度）和海洋生物资源开发利用的系列法律制度。此外，针对海洋生态环境问题的特点，国家海洋行政主管部门和相关涉海部门正在探索陆海联动管理新机制。
　　中国以分部门、分行业为主的海洋管理体制，曾经在海洋事业发展初期发挥过积极作用。但是，海洋具有开放性，而海洋生态系统各要素、各功能之间联系紧密，在外界条件影响下不断变化；同时，随着海洋开发不断深入，一些新的问题不断出现，传统的管理模式与综合管理之间的矛盾不断呈现，一定程度上制约了海洋事业的又好又快发展。一是现行的海洋战略不能完全适应新形势发展的需要，二是现有海洋管理体制机制不顺，三是海洋法律法规体系不完善，四是政策存在交叉与结构缺位。
　　在中央层面，尚未建立统一的领导全国海洋工作的协调机制，在实际工作中，表现出各涉海部门间工作的不协调和低效率。使得不同海洋自然资源或生态要素及其功能被分而治之，结果造成海洋环境保护与区域经济社会发展综合决策缺乏实质性融合；海洋管理与流域管理、海域管理与土地管理、地方行政管理不能很好地衔接，海洋与流域环境分而治之，分段管理，资源与环境管理不能有效地统一综合，相关规划、标准、数据等不能对接，甚至存在冲突等。
　　三、中国海洋可持续发展面临的生态环境问题挑战
与陆地生态系统不同，海洋生态系统具有明显的相互影响、扩散性强的特点，生态系统特别脆弱。过去30年，中国沿海区域经济和海洋经济增长基本上沿袭了以规模扩张为主的外延式增长模式，使得近海海洋生态系统受到严重威胁。尽管中国政府高度重视海洋生态环境保护工作，采取多种措施积极防治，取得一定成效，但与陆地生态环境保护相比，海洋生态环境保护工作还处于薄弱环节，中国近海环境质量不断恶化，生态系统受损，生态承载力持续下降，严重威胁到中国海洋的可持续发展。与此同时，随着国家沿海地区发展战略的实施，海洋可持续发展面临新的形势和挑战。
　　1、中国近海生态环境现状-形势严峻
与上世纪80年代初相比，中国海洋生态环境问题在类型、规模、结构和性质等方面都发生了深刻的变化，环境、生态、灾害和资源等四大方面的问题共存，并且这些问题相互叠加、相互影响，呈现出异于传统发达国家的海洋生态环境问题特征，表现出明显的系统性、区域性、复合性。
　　（1）近海海洋环境污染严重
　　近岸海域总体污染程度较高，2009年不清洁海域面积约为14.7万平方公里，约占10米以浅近岸海域面积的50%，主要集中在沿海经济最发达区临近海域，如渤海、长江口、珠江口等海域。先污染后治理的发展之路使得这些地区背上了沉重的环境债务。
　　（2）海洋生态系统健康受损
　　大规模围海造地、污染、外来物种入侵，导致滨海湿地大量丧失和生物多样性降低，我国近岸海洋生态系统严重退化。2009年监测结果表明：中国近岸海洋生态系统亚健康和不健康的比重占到76%；海岸带生态脆弱区占80％以上；河口海湾普遍受到营养盐污染。据初步估算，与20世纪50年代相比，中国累计丧失滨海湿地57%；红树林73%；珊瑚礁80%；2/3以上海岸遭受侵蚀；海洋生物多样性降低；珍稀濒危动植物的种群日趋缩小。底拖网作业的长期存在也破坏了海底生态系统结构和功能。
　　（3）海洋生态环境灾害频发
　　中国管辖海域的生态环境灾害主要包括有害藻华（赤潮、绿潮）、海岸侵蚀、海水入侵和溢油等。与20世纪90年代相比，2001年以来，无论是发生频次还是涉及海域面积，赤潮灾害都在加重,并有从局部海域向全部海域扩展的趋势。黄海绿潮灾害规模空前,曾对奥运会帆船比赛产生严重干扰,引起全球关注。与此同时，海岸侵蚀、海水入侵等持续性海洋灾害继续呈增加态势。
　　（4）近海海洋渔业资源衰退
　　中国近海渔业资源在20世纪60年代末进入全面开发利用期，之后海洋捕捞机动渔船的数量持续大量增加，由60年代末的1万余艘迅速增加至90年代中期的20余万艘。随着捕捞船只数和马力数不断增大，加之渔具现代化，对近海渔业资源进行掠夺式捕捞，导致资源衰退。捕捞对象也由60年代大型底层和近底层种类转变为目前以鳀鱼、黄鲫、鲐鲹类等小型中上层鱼类为主。传统渔业对象如大黄鱼绝迹，带鱼、小黄鱼等渔获量主要以幼鱼和1龄鱼为主，约占渔获总量的60%以上，经济价值大幅度降低。渔业资源已进入严重衰退期。
　　2、重大海洋生态环境问题-威胁凸显
（1）陆源入海污染严重，海洋生态环境持续恶化
　　陆源污染是中国海洋环境恶化的关键因素。近十年来河流入海污染物总量总体呈上升趋势，2009年达1367万吨，其中长江和珠江入海污染物占全国监测径流入海污染物总量的70%以上，污染物以化学需氧量和营养盐为主，合计占90%以上；全国入海排污口排污超标严重，超标率多年高于75%；以化学需氧量评价，农村/农业面源的贡献已超过工业源，成为我国水污染控制的突出问题；陆源污染对我国近岸污染的贡献占70%以上，已导致我国近海各种生态灾害频发, 生态环境持续恶化，对沿海社会经济发展造成巨大影响。
　　与此同时，大气沉降已成为营养物质和重金属向海洋输送的重要途径之一，一些海域溶解无机氮的大气输入量已超过了河流的输入量，大气沉降对海洋环境的影响不容忽视。随着海上油气开发和船舶数量的迅速增加，船舶溢油等突发油气灾害事故的有效应对迫在眉睫，其中，渤海湾、长江口、台湾海峡和珠江口水域被公认为是中国沿海四个船舶重大溢油污染事故高风险水域；另外，海洋漂浮垃圾对海洋生态系统、滨海休闲旅游等不良影响日益显现。
　　到2020年，中国国内生产总值将比2000年翻两番，预计工业和生活废水量将是2003年的2倍以上，而沿海地区废水及污染排放又将2倍于全国平均水平，从而给海洋生态环境带来巨大的压力。
　　（2）近海富营养化加剧，引发严重海洋生态灾害
　　我国近海面临着日趋严峻的富营养化问题。无机氮和活性磷酸盐等营养盐是导致我国近海水质超标的主要原因。在渤海的辽东湾、渤海湾和莱州湾、东海的长江口和杭州湾，以及南海的珠江口海域，营养盐污染问题都非常突出。与磷酸盐相比，氮污染问题更为严重。
　　营养盐污染使我国近海的生态系统呈现出退化迹象，有害藻华和水体缺氧等灾害性生态现象不断加剧。从20世纪70年代至今，有害藻华发生次数以每十年约增加3倍的速率上升，日渐增多的有毒赤潮所产生的藻毒素加剧了贝类等水产品的污染问题，对人类健康和养殖业的持续发展构成了潜在的威胁。2008年，特大规模绿潮在黄海海域爆发，影响海域面积近3万平方公里，对奥运会帆船赛构成严重威胁，并造成直接经济损失约13亿元。同时，近年来长江口邻近海域底层水体大范围的缺氧问题也出现了加剧的迹象。
　　（3）大规模围填海失控，海洋生态服务功能受损
　　建国以来，我国沿海已经历了四次围填海浪潮。近年来，我国新一轮围填海热潮正在兴起,主要集中于沿海大中城市临近的海湾和河口，发展趋势是从零散围填海作业转向“集中集约用海”名义下的大规模连片填海造地，其特点是：规模大，填海造陆速度快，主要用于大型化工、钢铁、港口等沿海产业及城镇建设，围填海项目审批缺乏生态环境意识，项目实施的监管不力，现有法规难以全面落实。大规模填海造陆完全改变了用海区的海域自然属性，原有海洋生态服务功能完全丧失，对全国海岸带及海洋生态系统影响深远。
　　至2008年，我国围填海总面积已达13,380平方公里。以其为主的海岸带开发活动使我国滨海湿地面积锐减了57%，许多湿地鸟类栖息地和觅食地消失，海洋和滨海湿地碳库功能下降，碳汇功能丧失，湿地生态服务价值大幅降低。无节制的围填海后，许多鱼、虾、蟹和贝类等重要海洋经济生物的产卵场和索饵场被破坏，渔业资源延续困难；一些重要海湾和海岛萎缩甚至消失；人工景观取代自然景观，海岸线发生变化，海岸带及海岛景观多样性受到破坏。进而导致生态环境脆弱性加强，水体净化功能降低，海洋的环境承载力减弱，加剧了附近海域的环境污染，也容易引发海岸带的淤积或侵蚀，地面沉降时有发生，局部海岸防灾减灾能力大幅下降，一些沿海城市面临巨大安全风险。根据2007年相关研究成果，我国围填海所造成的海洋和海岸带生态服务功能损失达到每年1888亿元，约相当于目前国家海洋生产总值的6%。
　　据不完全统计，到2020年中国沿海地区还有超过5780平方公里的围填海需求，几乎为50年来围填海总面积的一半。如果不加以有效、有序的控制和有区别的管理, 必将给沿海生态环境带来更为严峻的影响。
　　（4）渔业开发利用过度，资源种群再生能力下降
　　渔业的发展在保障我国食物安全和促进生态文明建设等方面发挥了重要作用，但是在开发利用过程中，选择性低的底拖网占主导地位，并且捕捞强度超过资源再生能力，这不仅急剧地降低了渔业生物资源量，还极大地破坏了其栖息地，导致部分渔业种类资源枯竭，给渔业生物资源带来毁灭性灾难。过度捕捞还造成渔业生物高值种类生物量下降，个体变小（如小黄鱼体长由70年代20厘米下降至目前10厘米左右），性成熟提前，营养级下降，并且渔获物中幼鱼和1龄鱼比例显著增加，渔获质量下降。一些传统渔业种类消失，优势种更替加快，生物多样性降低，导致生态系统结构和功能改变，影响到渔业资源的可持续开发利用。另外，海洋捕捞活动中的垃圾、污水对海洋环境造也成一定的损害。
　　海水养殖的发展也对近海的生态环境产生一定影响，鱼虾类等投饵性种类的养殖虽在海水养殖产量仅占10%左右的比例，但却是海水养殖污染的主要来源，在以小杂鱼或鱼粉为主要饵料的养殖过程中大量的排泄物和残饵致使水体中氮、磷等营养要素和有机物含量明显增加。规模化养殖对沿岸潮间带生态系统构成很大的压力，引起滩涂湿地、海草床或珊瑚礁等生境的改变，直接破坏了渔业生物的产卵场和栖息地，进一步影响渔业资源的再生能力。
　　（5）流域大型水利工程过热，河口生态环境负面效应凸显
　　中国大型水利工程数量高居世界第一，世界坝高15米以上的大型水库50%以上在我国，绝大部分分布在长江和黄河流域。大型水利工程导致河流入海径流和泥沙锐减，其中年均入海泥沙从1950-1970年代的约20亿吨减至近十年的约3-4亿吨，对河口及近海生态环境产生显著的负面效应。如曾是世界第一泥沙大河的黄河入海泥沙减少了87%，辽河、海河和滦河入海泥沙量实际上为零，而径流量下降90%以上；淮河以南的南方主要河流入海径流总量虽然变化不大，但入海泥沙发生锐减，其中长江减少了67%。
　　流域入海物质通量变化导致河口三角洲侵蚀后退，土地与滨海湿地资源减少，河口生态环境发生重大改变。如黄河三角洲已由1980年代前的年均造陆23平方公里演变为上世纪末以来的年均蚀退1.5平方公里；长江河口水下三角洲与部分潮滩湿地也已出现明显蚀退。发生在河口与近海的一系列生态环境恶化问题，如浮游生物组成及种群结构改变、生物多样性降低及初级生产力下降、有毒赤潮种类增加、鱼虾产卵场和孵化场的衰退或消失等，均不同程度上与大型水利工程的建设与运行密切相关。随着今后流域大型水利工程的持续增加，其对河口生态环境的负面效应将进一步凸显。
　　(6) 海平面和近海水温持续升高，近海生态环境面临新的威胁
　　气候变化已经成为人类可持续发展所面临的最严峻挑战之一，气候变暖引起海平面上升、海温升高、极端气候事件频发。近30年来，中国沿海海平面总体呈上升趋势，平均上升速率为2.6毫米/年，高于全球平均水平[1]；近海海表水温呈现上升趋势，其中黄海升温达到1.40℃，是全球升温较高的海域之一[2]。1951年以来，除个别年份外，渤海及北黄海海冰覆盖面积呈明显减少趋势，减少速率为每年200平方公里。
　　海平面上升和流域极端干旱事件导致我国河口盐水入侵的频率和强度增加，尤其以珠江口、长江口等三角洲地区最为显著，极大地影响了区域生活和工农业的淡水资源供给。海平面上升导致潮水浸淹频率过高,导致红树林退化或难以自然更新。此外，海平面上升和极端气候与天气事件对我国沿海安全防护也构成严重威胁。海温升高会引起海洋生物种群和结构的变异，如影响浮游生物和红树林的地理分布等,进而对海洋生态系统构成新的威胁。
　　3、渤海—中国海洋生态环境问题的热点区域
渤海是我国的唯一内海，环渤海的辽宁省、河北省、山东省和天津市是经济社会快速发展的地区，是我国新的区域经济增长点。近年来，渤海生态环境日益恶化，成为全国海洋生态环境问题的热点区域之一[3]。半封闭的海域特征、水体交换能力弱使得渤海的污染呈现出不同于其他中国海域污染的特点。
　　渤海紧邻黄河、海河、滦河、大凌河、辽河、山东半岛水系和辽东半岛水系等七大水系。除了环渤海的三省一市影响渤海环境外，相邻流域的点源和非点源污染也对渤海环境产生重大影响。国内外专家认为如果不采取有效的措施，渤海成为“死海”不再是危言耸听。
　　环境污染仍然是渤海环境问题的重点，而且正呈现出交叉污染态势。目前渤海环境污染已经从最初的以石油、重金属为主的单一工业污染，逐步向工业污染、生活污染、农业面源污染、大气污染等交叉污染转变，进入渤海的污水中重金属和多环芳烃等有毒有害污染物普遍检出。近岸海域富营养化严重，赤潮等生态灾害发生风险增大。
　　严重海洋环境灾害风险明显增加，油品泄漏事故成为必须高度重视的问题。渤海是我国港口密集程度最高区域，也是国家战略石油储备基地。渤海湾是中国海域迄今为止最大的海洋油田。2009年，渤海已建成海上油气田23个，共有采油井1932口，海上采油平台175个。未来环渤海各港口将继续加大油类和化学品吞吐能力的建设，2020年各港口油类吞吐量将达到2.1亿吨。海洋石油开采以及繁忙的海上交通运输，使渤海油品泄漏潜在风险明显增加，已成为渤海环境保护必须高度重视的问题。
　　渤海生态胁迫压力日趋增大，生态系统服务功能受损严重。围填海对环渤海自然湿地造成严重损害，滨海天然湿地面积缩减，生态功能丧失或减弱，这些问题反过来又加剧了近岸海域的污染；围填海和河口大量建闸，破坏了多种海洋生物的洄游通道、产卵场和索饵场，危及多种生物的生存；入海径流减少、入海水质恶化也是渤海生态系统恶化的重要因素；开放性养殖加大了养殖种类形成生物入侵种的风险。海洋污染、生境破坏、过度捕捞导致近岸海域生态系统结构变化，造成了传统经济渔业资源衰退、生物多样性降低等问题。监测结果显示，近年来渤海生态监控区的生态系统都处于亚健康或不健康状态。
　　渤海环境问题系长期累积形成，同时政府管理的失灵也是渤海环境问题长期得不到解决的重要原因。渤海问题的解决涉及到广泛的利益冲突与利益调整，需要高效、综合方法和手段。
　　2009年，山东半岛蓝色经济区规划建设正式启动，渤海沿岸三省一市均有了各自的区域海洋开发战略规划，渤海海洋资源开发进入了一个新的历史阶段，海岸带/海洋开发规模及其产生的环境压力是空前的。
　　渤海生态环境问题产生于20世纪70年代末，形成于20世纪90年代中期，持续至今，愈演愈烈。有迹象表明渤海各类环境问题的规模已从局地扩展为区域性、流域性环境问题，每类问题内部都存在不同类型转型，使问题更加复杂。


　　四、国际海洋生态环境管理的经验与趋势
　　1、施生态系统水平的海洋管理和海洋空间规划
　　基于生态系统理念与方法是当前国际海洋综合管理战略思维的新发展。目前，实施以生态系统为基础的海洋综合管理已得到国内外政府管理部门、专家学者的共识。2010年7月，美国海洋政策特别工作组向美国总统提交了“关于加强美国海洋政策的最终建议”，提出其优先领域和目标之一是实施基于生态系统的海洋综合管理。随后，奥巴马总统签署了法令来执行这一建议，加拿大、澳大利亚、英国及其他国家也都采取了类似措施。国际组织还提出了将全球海域划分为若干“大海洋生态系”的概念，综合海洋、海岸带、河口、流域和渔业资源管理，以生态系统为基础调动跨部门力量，鼓励相关国家间的海洋环境保护区域合作，共同保护海洋生物资源。
　　近年来，海洋空间规划(MSP)成为国际海洋综合管理的热点问题。海洋空间规划是以生态系统为基础，是调节、管理和保护与海域多重的、积累的和潜在冲突利用相关的海洋环境的战略规划。目前英国、德国和澳大利亚在全国，欧洲在北海推进海洋空间规划。美国海洋政策建议研究报告认为，海洋空间规划是推进以生态系统为基础的海洋综合政策的有效工具之一。
　　2、实施区域环境管理特别法
　　不同地区的环境与资源问题有其特殊性，并且需要区域合作。采取区域合作的方式，实施区域环境管理特别法成为国际区域环境管理的主流模式。如为保护和恢复波罗的海的生态环境，早在1974年2月16日，波罗的海沿岸国在赫尔辛基就签署了《保护波罗的海区域海洋环境的公约》（亦称《赫尔辛基公约》--HELCOM）。《赫尔辛基公约》是一部典型的特别法，它不是照搬有关国际公约的规定并自动适用有关国家，而是在国际一般法的基础上通过制订并重订完全适用波罗的海公约的方式来达到保护波罗的海环境的目的。其它类似经验还有日本的《濑户内海环境保护特别措施法》、地中海的《巴塞罗那公约》、黑海的《保护黑海免受污染公约》和美国的《海洋与海岸带法》和《1983-2000年切萨皮克湾协议》等，都是区域环境管理特别法。
　　实践证明建立一个区域委员会能保证区域环境管理法的有效实施。波罗的海的经验证明强有力的政治意愿和国家最高层的支持是区域环境保护与管理的根本保证。
　　3、建立海洋生态补偿制度
　　生态补偿是将生态损害和生态保护外部性成本内部化重要的环境经济手段。过去的30年环境/生态补偿制度在国际上得到了广泛的应用。国际上生态补偿有二种形式，一是货币补偿，即评估损害的生态系统服务价值作为求偿的基础；二是实物补偿，即生态重建和修复补偿受损的生态系统。欧洲生境指令规定，必须要对围填海造成的自然和环境损失进行补偿，并在项目开始前即需提出自然生态补偿计划。加拿大在1980年代也建立了海洋/渔业生态补偿制度，并一直执行至今。
　　4、海洋环境保护与流域管理的综合协调
　　从20世纪90年代末起，国际社会为防止陆地活动对海洋环境日益严重的影响，提出“从山顶到海洋”的海洋污染防治策略，强调将海洋综合管理与流域管理的衔接和统筹，推行海岸带及海洋空间规划，对跨区域、跨国界海洋污染问题建立区域间协调机制。与此同时，国际社会更加重视一些新型海洋污染问题，例如营养盐污染、河口及近海缺氧区整治、海漂垃圾治理、海洋噪音对海洋哺乳动物习性的影响、近岸海域病原体防治、预防海水养殖带来的各种环境问题等。
　　五、结论
　　海洋是中国实现经济社会可持续发展和人民生活幸福的宝贵财富和重要基础。中国海洋可持续发展面临多种生态环境问题的挑战：一是近海环境呈复合污染态势，危害加重，防控难度加大；二是近海生态系统大面积退化，且正处在剧烈演变阶段，是保护和建设的关键时期；三是海洋生态环境灾害频发，海洋开发潜在环境风险高；四是沿海一级经济区环境债务沉重，次级沿海新兴经济区发展可能面临新的危机和挑战。
　　海洋生态环境问题实质上是经济社会发展的问题。中国过去60年对草原、森林资源的过度开发给我们带来了许多的教训和警示。实现中国海洋可持续发展，必须采取综合政策和措施。其基本思路是，围绕国家经济社会发展战略需求，统筹海洋开发与生态环境保护之间的关系，实现海洋经济社会和环境资源的协调发展；借鉴国际先进理念和经验，坚持以生态系统为基础，陆海统筹、河海一体的基本原则；统筹沿海区域经济社会发展和流域经济社会发展，支持有助于改善海洋/河口生态系统健康的保护和可持续土地利用方式；鼓励和支持可持续的、安全的、健康的海洋开发活动，推动海洋经济发展方式的根本转变；创新管理体制机制，建立跨越各部门之间的利益高层决策机构，形成中央与地方、地方与地方、部门之间的网络状对接与合力，激励各利益相关方的共同参与。
　　六、政策建议
　　基于上述结论，提出以下政策建议：
　　建议1：制定国家海洋和海岸带可持续发展战略
未来10-20年是中国全面建设小康社会、人口达到高峰、工业化和城市化的加速时期，沿海地区发展战略布局将遍地开花。由于缺乏国家层面的统筹规划和总体战略，海洋生态环境保护和可持续发展将面临更大压力与挑战。建议由国家发改委会同有关涉海部门，在对《中国海洋21世纪议程》综合评估的基础上，研究制定新的“中国海洋和海岸带可持续发展战略”，提出未来20年中国海洋和海岸带可持续发展的基本原则、指导方针和战略目标，提出沿海区域经济发展、海洋经济发展、海洋生态环境保护和资源养护的重点任务，为中国海洋生态环境保护和可持续发展提供宏观指导。可以参考英国政府及其地区政府目前正在执行的《海洋政策宣言》的管理办法，以及美国政府近期颁布的有关执行美国《国家海洋政策》的法令[4]。
　　“中国海洋和海岸带可持续发展战略”应优先考虑围填海、陆源污染（包括农业）导致的富营养化和渔业对生态环境的破坏等紧迫问题。
　　建议2：设立国家海洋委员会
海洋可持续发展需要实施海洋综合管理，但没有一个单一的部门可以解决海洋可持续发展中出现的综合性和复合性问题。短期内，中国这样的海洋大国实行高度集中统一的海洋管理体制的可能性不大，多部门共同承担海洋管理事务的体制将长期存在[5]。因此，应该通过建立陆海统筹和国家部门间的协调机制，巩固和稳定这种齐抓共管的体制，形成政策合力，以保障目前海洋涉海的政策和法律有效执行。
　　建议成立国家海洋委员会，由国务院副总理担任“国家海洋委员会”主任一职，委员会主要成员由国务院相关涉海部门的主要领导担任。
　　鉴于中国海洋生态环境问题的紧迫性，国家海洋委员会的首要任务是：
　　1)　 制订国家海洋发展战略
　　2)　 强化各涉海管理部门之间的沟通
　　3)　 协调和指导海洋发展中跨部门、跨行业、跨区域的重大事项
　　国家海洋委员会在成立伊始，将高度关注最具特殊性和紧迫性的渤海生态环境问题。
　　1)　 协调渤海重大沿岸开发项目
　　2)　 管理和监督渤海各项规划的实施
　　3)　 监督和指导《渤海区域法》的制订
　　4)　 协调所有可能影响渤海生态系统的开发项目
　　行动1：协调和解决渤海生态环境问题
　　第一步工作是协调和解决渤海生态环境问题。主要工作内容是：(1)协调重大海洋和海岸带开发活动;(2)管理和监督渤海各类规划的实施;(3)制订和实施渤海区域立法;(4)统筹协调影响渤海生态环境的流域开发活动。
　　行动2：建立海洋意识宣传与公众参与制度
　　利用各种媒介，大力宣传和教育，营造全社会在沿海大开发背景下重视海洋生态环境保护的氛围，充分认识海洋的价值，积极参与海洋环境保护。在重大海洋开发活动决策过程中，建立畅通公众参与平台，让更多的利益相关者参与决策。
　　建议3：建立健全海洋管理法律法规体系
解决中国海洋可持续发展的生态环境问题，需要充分发挥法律、行政、经济政策和手段的综合作用。过去采用了较多的行政手段，未来应该以法律为基础，强化执法能力建设，逐步加强经济手段的应用。
　　建议全国人大和国务院着手研究和起草“中华人民共和国海洋基本法”，作为实施海洋开发与管理，大力发展海洋经济、保护海洋生态环境，提升可持续发展能力的根本大法，在海洋基本法中，要体现以生态系统为基础管理的基本原则。为了进一步完善涉海法律法规体系，切实推进海洋生态环境保护工作，建议有关部门抓紧起草和制定“中华人民共和国海岸带管理法”和“中华人民共和国渤海区域环境管理法”。
　　建议4：实施基于生态系统的海洋综合管理
基于生态系统的海洋与海岸带综合管理强调以自然生态系统为管理单元，被国内为外学术界和管理界认为是解决跨行政区域、跨部门的环境与生态问题的有效途经。建议政府近期采取以下基于生态系统的海洋管理行动：
　　行动1：修编海洋功能区划应以生态系统为基础
　　中国在海洋功能区划的制定与实施方面走在世界的前列，但过去的海洋功能区划方案考虑经济发展的需要较多，而考虑生态系统的需求较少。同时，随着国家沿海发展战略的实施，可能引发新的海洋空间资源利用冲突和生态环境破坏。因此必须从生态系统的角度客观地评价海洋空间资源的供给能力，对已有的海洋功能区划进行修编和调整。建议在新一轮海洋功能区划修编中，充分借鉴国际海洋空间规划的理论与方法，以生态系统管理为基本原则，制定国家和省级二级海洋功能区划修编指导意见和技术规程。基于海洋生态系统服务及其价值，对海洋空间内的经济活动进行优化布局，合理规划和管理围填海活动，实现海洋资源可持续利用。
　　行动2：建立围填海红线制度
　　在以基于生态系统为原则修编的全国海洋功能区划框架下，充分考虑海洋空间资源的多重用途和生态价值，以及围填海对海洋生态系统的影响，建立围填海红线制度。建议在对近岸海域环境容量、生态安全、生态系统服务及其价值等科学评估的基础上，划定近岸海域围填海潜力等级，确定海岸带/海洋生态敏感区、脆弱区和生态安全节点，提出优先保护区域，作为围填海红线，禁止围垦。近期着重对海湾、河口、海岛和浅滩等进行红线制度控制。
　　行动3：建立海洋生态补偿制度
　　运用综合性的环境经济手段规范人类利用海洋的各种活动，在各种海洋开发活动中需考虑环境成本。建议国家建立海洋生态补偿/赔偿机制。特别是针对重大海洋工程（包括围填海工程）、海上溢油、海洋保护区、流域活动对河口-海域影响等重点问题，开展生态损害补偿/赔偿、生态建设补偿的示范。近期重点开展大型围填海工程生态损害评估与补偿示范，在论证用海的同时，提交生态补偿方案，做到“先补偿、后填海”，以生态修复、经济补偿等多种形式对生态系统服务的损失做出补偿。
　　行动4：建立海洋保护区网络
　　我国目前已建立了30个国家级海洋自然保护区和60个地方级海洋自然保护区，它们涵盖了中国海洋主要的典型生态类型，挽救了许多珍稀濒危海洋生物物种，为保护海洋生物多样性和生态环境发挥了重要作用。但是近年来由于海洋开发强度加大，各地海洋自然保护区不断受到侵占，其存在受到严重威胁。同时我国海洋保护区没有形成网络，影响了海洋保护区的功能。建议进一步加强海洋保护区建设工作；到2020年，各类海洋保护区建成面积达到管辖海域的5%。在现有保护区基础上，对典型、有代表性的生态系统、珍稀和濒危物种建立海洋自然保护区、海洋特别保护区及海洋公园，形成海洋保护区网络，以便最大限度地发挥海洋保护区的功效。
　　行动5：加强受损海洋生态系统的修复与恢复工作
　　鉴于过去几十年间中国许多海洋生境、生态系统和海洋自然资源受到严重破坏，建议在典型海洋生态系统集中分布区、外来物种入侵区、海岛、气候变化影响的敏感区等海区实施典型生态修复工程，建立海洋生态建设示范区，恢复海洋生物多样性维护能力，提高抵御海洋灾害和应对气候变化能力。
　　行动6：加强海洋生物资源养护与增殖
　　过去几十年的过度开发导致我国海洋生物资源，特别是渔业资源严重衰退。而我国目前单一物种的管理模式已经不能满足海洋生物资源保育的需要。建议在基于生态系统的海洋管理框架下，建立海洋生物资源养护与增殖体系。发展资源养护型的海洋捕捞业，促进有效的资源养护和渔业可持续发展；进一步加大力度压缩近海捕捞强度，建立种质资源保护区; 保护、恢复和养护关键渔业栖息地与生物多样性, 优化人工鱼礁和海洋牧场, 合理规划增殖放流，提高资源增殖质量。
　　行动7：发展碳汇渔业新模式
　　我国是世界第一海水养殖大国。海水养殖业发展对改善国民生活、增加就业、促进海洋经济的发展都起到了积极的作用。但是传统的养殖模式已经对海洋环境产生很多负面影响。建议国家大力发展环境友好型海水养殖业；推动多营养层次综合养殖生产模式的发展, 倡导以贝藻养殖为主体的碳汇渔业。
　　建议5：制定防控流域对海洋负面影响的最优方案
　 陆源污染和大型水利工程对河口和近海环境与生态系统造成了严重的负面影响。为减少这些影响，建议采取如下行动：
　　行动1：制定最优方案控制流域-河口污染
　　污染削减涉及到庞大的成本。不同的子流域对河口-海洋水体污染负荷的影响不一样，其污染削减的成本也不相同。有鉴于此，建议国家海洋委员会协调各流域制定其污染削减的最优方案，制定各子流域污染削减措施和规模的最优组合。在此基础上，考虑流域各行政区的财政能力和污染削减的收益，制定其污染削减成本分摊的最优方案。
　　针对我国近岸海域日益突出的富营养化问题，近期应重点关注主要河流水系的氮、磷营养盐污染控制。建议将总氮纳入我国污染物总量控制体系，采取“以海定陆”的原则，实施以海洋环境容量为基础的氮排放总量控制措施，合理分配流域内总氮排放配额，加强对总氮排放的监控和水体、大气质量的监测，以降低近岸海域营养盐污染水平。
　　行动2：加强流域水利工程对河口水沙调控的综合管理
　　建议在国家海洋委员会协调下，国家水利部门、流域管理委员会和海域管理部门，在充分考虑维持河口三角洲冲淤平衡所需入河口临界泥沙量、河口三角洲大城市供水安全最低需水量及河口/近海生态最低需水量等的基础上，拟定流域水利工程调控水沙的方案。
　　建议6：加强长期、科学、陆海一体化的生态环境监测和预测
长期、连续的海洋环境监测数据和深入的海洋科学研究是科学决策、有效解决海洋生态环境问题的基础。鉴于我国目前环境监测网络分割、监测参数和指标不尽相同的矛盾，建议：
　　行动1：在国家海洋委员会的协调和指导下，相关涉海部门协力做好流域-河口-海域一体化的监测和对接，统一监测指标和技术标准，构建大气、流域、海洋/海岸带一体化环境监测体系，促进数据共享, 建立信息共享平台。
　　行动2：为防控近海环境富营养化，建议国家环保部门和海洋行政主管部门协商协作，加强利用NOx作为大气监测和控制指标；增加营养盐（总氮和总磷）作为流域水环境监测和控制指标；为调控入海河流的水量、水质，保障河口生态用水，建议国家环保部门、水利部门和国家海洋行政主管部门等多部门协作，做好流域-河口-海域一体化的监测和对接。
　　行动3：近期重点开展流域-海域生态系统相关科学问题综合研究，深化对海洋生态系统机理和服务的认知，为实施以生态系统的管理奠定科学基础；开展重大围填海活动对海洋生态系统影响的研究，开展气候变化对海洋生态影响等研究。重点关注沿海人口与经济活动密集区，建立以环境监测网络、野外台站观察和区域生态修复示范为一体的海洋生态环境研究和监测体系。
　　建议7：健全海洋重大污染事件风险预警及应急响应制度
鉴于我国重化工产业向滨海集聚、海洋石油运输和海上油气开采规模不断扩大，海洋开发潜在风险越来越高；墨西哥湾溢油、大连输油管道爆炸等事故为我们敲响了警钟。必须按照国际海洋生态保护的预防预警原则，建立健全海洋重大污染事件风险预警及应急响应制度。在国家海洋委员会下设海洋重大污染事件应急响应与处置领导小组，领导和协调部门的应急行动，健全海洋污染事件应急响应制度。建立海洋重大污染事件通报和区域潜在环境风险评估、预警及信息共享机制，完善区域突发海洋环境事件应急处置体系，加强对潜在环境风险责任主体的监督管理，推动各项应急措施的落实。
　　建议8：加强海洋意识宣传与建立公众参与制度
利用各种媒介，大力宣传和教育，营造全社会在沿海大开发背景下重视海洋生态环境保护的氛围，充分认识海洋的价值，积极参与海洋环境保护。在重大海洋开发活动决策过程中，建立畅通公众参与平台，让更多的利益相关者参与决策。


　　（如需本报告完整版，请联系国合会秘书处或联系国合会海洋课题组中方协调员、中国水产科学研究院黄海水产研究所研究员 刘慧电子信箱：liuhui@ysfri.ac.cn）


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　　[1]根据2007年中国海平面公报, 同期全球海平面上升速率为1.7± 0.5毫米/年. http://www.soa.gov.cn/soa/hygbml/hpmgb/seven/webinfo/2008/01/1271382651226473.htm
　　[2]近20年来，全球平均海表温度呈持续上升趋势，增温的速率大约为0.13度/10年。引自IPCC AR4报告。
　　[3]除渤海外，中国海洋生态环境问题的热点区域还包括长江三角洲及其邻近海域和珠江三角洲及其邻近海域。
　　[4]英国《海洋政策宣言》（Marine Policy Statement）详见总报告完整版中附件2‘Governance’报告，信息来源：http://www.scotland.gov.uk/Resource/Doc/921/0087725.pdf；美国《国家海洋政策》（National Oceans Policy）信息来源： http://www.whitehouse.gov/blog/2010/07/19/obama-administration-officials-announce-final- recommendations-ocean-policy-task-forc
　　[5]在2008年国务院的机构设置中，涉海部门包括国土资源部、农业部、交通运输部、环境部、能源部门、旅游总局、水利部、公安部、海关、国防和气象等十多个部门，并设立国家海洋局作为专职海洋行政管理部门，具有海洋综合协调的职能。