课题组成员及参加人员

中外方组长

中外方专家

顾  问

研究组核心成员

1.　　　 前言

近年来，种种迹象表明，中国正处在一个环境与发展的战略转型期，中央政府已着手将环境保护和社会经济发展统筹考虑。这一战略转型具有两大鲜明的特征，一是环境议题已处于国家议事日程的中心地位，环境保护开始进入国家发展的主流；其二，经济和社会政策的制定，开始务实考虑环境诉求。战略转型期的到来有其历史必然性，是经济全球化背景下中国的环境与经济、环境与社会、环境与政治关系发展变化的必然趋势和规律，是各种主要关系集成转变的结果。

从环境与发展的战略转型到现实转型将是一个漫长和艰苦的过程，面临一系列挑战，在加强常规的以污染预防和生态保护与修复为核心的环境管理的同时，应该采取包括政治、经济、社会、技术和文化等途径在内的一体化环境保护战略。刚刚闭幕的中共十七大关于环境与发展问题所提出的一系列创新性的战略思想和政策。其实，环境与发展战略转型并非中国独有的历史现象，只是各国表现的方式不尽相同。20世纪60年代和70年代初期在日本、20世纪80年代中期在韩国都有类似的战略转型出现。德国的战略转型则从20世纪70年代中期开始，到20世纪80年代中期特征最为明显。而洛杉矶和美国的转型发生在20世纪60年代后期。这些国家出现战略转型时，正值技术和政策发展的早期阶段。当中国面临这一转型时，不仅国内的技术和政策环境更为成熟，而且具备了从国际经验中吸取教训的条件，得以在强调污染预防的同时加强污染控制。

本报告的目的是提供中国环境-发展关系的战略转型的全景框架，共分为五部分。第二部分在国内现实和国际比较的基础上，阐释了中国出现战略转型的理由；第三部分从环境与经济、社会和政治等角度，探讨了中国出现战略转型的历史必然性；第四部分从全球化的角度分析了转型的驱动力，特别是经济全球化背景下中国与世界的相互影响和中国责任；第五部分为中国政府提出了一系列政策建议，以便加速战略转型、迈向可持续发展。

2.　　　 战略转型：中国背景与国际经验

目前，中国已迈开了环境与发展战略转型的征程，在发展理念、发展目标、发展道路、发展原则、战略部署、工作目标和措施等方面有了鲜明的转型特征。

2.1 中国环境与发展战略转型的特征

特征1：树立科学发展观和建设社会主义和谐社会目标

发展观是关于社会经济发展的本质、目的、内涵和要求的总体看法和根本观点。有什么样的发展观，就会有什么样的发展道路、发展模式和发展战略，就会对发展的实践产生根本性、全局性和方向性的重大影响。十六届三中全会（2003年）提出了“坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展”,即科学发展观。党的十七大报告和新修订的党章对此均作了重要论述，“科学发展观第一要义是发展，核心是以人为本，基本要求是全面、协调、可持续，根本方法是统筹兼顾”。

按照科学发展观要求来发展的中国，将是一个和谐的社会。2006年十六届五中全会提出了构建社会主义和谐社会的8大目标和任务，其中“资源利用效率显著提高，生态环境明显好转，加快建设资源节约型环境友好型社会”是重要内容之一。

因此，科学发展观和建设社会主义和谐社会目标是标志中国进入环境与发展战略转型的最大特征，也是指导和推动转型的总纲领。

特征2：新型工业化道路和和平发展道路

针对传统的工业化模式和快速发展的工业化阶段的现实，中国在2002年召开的中国共产党第十六次代表大会上，就对以什么样的工业化模式来实现全面小康社会的目标问题提出了明确的要求，即从现在起，要坚持以信息化带动工业化，以工业化促进信息化，走出一条符合5项标准的新型工业化道路：科技含量高、经济效益好、资源消耗低、环境污染少、人力资源优势得到充分发挥。

针对日趋复杂的国际政治经济新形势和全球化趋势加快的大背景，中央又提出要走和平发展道路的新战略。2007年十七大报告向世界做出了“环保上相互帮助、协力推进，共同呵护人类赖以生存的地球家园”的积极号召。

特征3：处理环境保护与经济发展关系的“三个转变”

温家宝总理在2006年召开的第六次全国环境保护大会上指出，“做好新形势下的环保工作，关键是要加快实现三个转变”。“三个转变”的精髓要义就是“并重”、“同步”和“综合”。“并重”阐述的是环境保护与经济增长的辩证关系，要从重经济增长轻环境保护转变为二者并重；“同步”阐述的是要实现环境保护与经济发展同步，是对各级政府落实“并重”的工作部署和对环保工作提出的要求；“综合”阐述的是环保工作的方法，要综合运用法律、经济、技术和必要的行政办法解决环境问题。

简言之，“三个转变”从战略到战术，三者逐步深入具体，相互依赖、相辅相成，共同构成新时期环保工作的总路线。

特征4：经济发展从“又快又好”转向“又好又快”

几十年来，中国对经济发展的要求一直提倡的是要“又快又好”。这一指导原则，在实际中往往被片面理解为“重经济增长速度，轻经济增长质量。”在切实落实科学发展观的背景下，全国人大第十届五次会议将多年使用的“又快又好”改为“又好又快”。虽为一字之差，但对经济与社会、经济与资源环境的协调发展有着重大的不同意义。最直接的表现是，政府确定经济增长目标的原则变了，即在优化结构、提高效益和降低消耗、保护环境的基础上，确定GDP的增长速度。

“又好又快”是科学发展观、“三个转变”在经济领域的具体落实。

特征5：设置节能减排等人口资源环境约束性指标

2006年，中国第一次在五年国民经济和社会发展规划（第十一个五年规划纲要，简称“十一五”规划）中明确系统地设立人口资源环境数量目标，而且有些目标是约束性指标。规划明确要求，与2005年相比，“十一五”期末单位国内生产总值能源消耗降低20％左右，主要污染物排放总量减少10％。2007年4月，国家成立了以温家宝总理为组长的国务院节能减排工作领导小组，发布了节能减排工作方案，采取10大类措施45条对策，以确保节能和污染减排两项约束性指标的实现。

特征6：循环经济立法和其他政策动向

按照立法计划，全国人大将在今年内审议并颁布国际上第一个以循环经济命名的法律。该法的颁布实施，无疑将对中国经济活动减少资源消耗、降低污染排放、提高经济效益发挥重大的作用。

为了加快资源节约型环境友好型社会建设的步伐，促进节能减排指标的实现，近年来，中国在相关经济政策方面进行了大刀阔斧的改革。资源税改革也进入快车道，预计不久发布。另外，国家在节能减排方面开始投入大量资金，用于相关的能力建设，如减排指标、减排监测和减排考核等三大体系建设。

今年的十七大报告，融合了对上述特征的系统思考，从七个方面创新、发展了环境保护的重要地位。一是对过去五年工作进行回顾时，“经济增长的资源环境代价过大”作为亟待解决的首要问题；二是将科学发展观纳入中国特色的社会主义理论体系，并成为中国环境与经济协调发展的总纲领；三是首次提出生态文明；四是把优化结构、提高效益、降低消耗和保护环境作为确定中国经济增长目标的前提条件；五是在和平发展道路中首次明确了环境保护国际合作的原则；六是在完善基本经济制度和宏观调控体系中考虑了环境保护的要求；七是把建设源节约型、环境友好型社会放在工业化、现代化发展战略的突出位置，落实到每个单位、每个家庭。这一切都充分表明环境保护作为基本国策真正进入了国家经济社会生活的主干线、主战场和大舞台，中国环保事业迎来了空前难得的历史机遇。

2.2 国际经验

本节将探讨过去半个世纪以来其他国家或地区发生环境战略转型的案例，包括二战后的日本、1987年民主化后的韩国、20世纪80年代的德国、以及1977年《联邦清洁大气法案》修订后的洛杉矶和美国。

2.2.1 日本

二战后，日本经济高速发展，但却忽视了环境问题，致使日本在20世纪50年代爆发了危及公共健康的严重环境问题，包括汞中毒（水俣病）事件、镉中毒（痛痛病）事件和氧化硫吸入（四日市哮喘）事件。这些事件引起公众的广泛关注和民众运动（通常是针对污染相关事件的自发反应），在大众媒体的压力下，政府官员不得不采取行动。这一转型也成为日本社会、经济和产业政策的分水岭，从而环境问题成为核心，通过一系列措施，公共健康和城市生活质量在短期内得到极大改善。

日本能够有效应对20世纪50、60年代的公共健康灾难，主要得益于政治平等和言论自由。教育政策，特别是技术教育，对日本环境运动的发展起到了至关重要的作用。公众与私营行业建立合作伙伴关系，也是日本协调污染减排和经济增长目标的独特和有效的手段。日本的另外一个显著特点是个人和企业都非常注意尽量避免被公众批评有反社会行为，尤其是来自其社区的这类指责。日本政府的结构也有益于在地方层面开展良好的环境管理。在环境方面国家与地方的关系遵从传统方式，委托地方政府切实执行污染控制，建立当地的标准和区域污染控制方案。

20世纪60、70年代，这些因素共同作用，使日本在经济高速发展的同时，环境也显著改善。虽然日本仍面临严重的环境问题，但回顾历史，可以清楚的看到，日本在20世纪60年代的环境政策和实践中确实经历了一次战略转型。

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2.2.2 韩国

20世纪70、80年代，随着经济的快速发展，韩国的环境质量显著下降。而生活水平的提高以及1987年民主系统的出现，为韩国提供了重新审视环境和发展关系的机会。当时韩国民众普遍对环境状况存在不满，突出表现在公众对韩国温山（Onsan）联合体事件，1990年Anmyon岛和Gulup岛的核电站建设项目，1991年Don-San产业集群对Nakdong河的苯酚污染等事件的反应。虽然韩国当前仍存在严重的环境问题，但1987年之后的二十年，环境议题开始步入国家政策体系的中心，为之后的环境绩效改善打下了坚实基础。

20世纪80年代和90年代初期，韩国政府优先关注环境，迅速颁布了一系列新的环境立法和政策。制度和法律框架保证了环境保护的核心地位。1996年，政府建立了“21世纪绿色展望”，规划1995－2005年的蓝图，提升韩国的长期环境标准，以期达到发达国家水平。在加强管控的同时，韩国政府有效的将公众关注重新定位于由消费引起的环境问题。

1995年，韩国引入地方自治系统，这种分权方式改变了环境决策的动态。但是，2002年之后政府将大气、水质和城市垃圾管理等全部强制责任转移到地方部门，这在某些情况下削弱了审批和执行体系。

与日本类似，韩国有效的环境治理的主要因素可以归纳为教育、公众环境意识和污染受害者对政治决策者的影响力。但是两国的转型轨迹略有不同，韩国更倚重将NGO作为驱动力，利用环境作为政治和社会变革的通用平台，而不是自发的公众运动。通过修订《管理过程法案》（Act on Administrative Procedures），改善了政策制定过程中的公众参与，保护了公民的权利和利益。除了国内因素外，韩国也受到外部压力的影响，作为OECD成员国，国际环境要求韩国对环境的考虑必须同发达国家一致。

尽管民主化后环境意识和政策取得前所未有的进步，韩国整体的环境状况很难用一个词概括，这一转型的长期性和可持续性仍待进一步观察。

2.2.3 德国

德国并非一直是环保模范。二战后，与欧洲其他国家一样，东、西德的主要目标都是推动经济发展。在1972年联合国召开首次人类环境大会之前，环保并不是德国公众的关注焦点。

德国环境法律的初步变革起初是自上而下决策的。从国际来看，酸雨等环境问题开始吸引周边国家和更多的注意。从国内来看，西德开始着手编制国家环境纲要，这一政府的变革非常关键。1969年社会民主党与自由民主党成立联合政府，此时其他西方国家已经开始进行环境政策改革，这为德国的改革提供了一个窗口。1972年，修订后的宪法赋予联邦政府制定法律解决跨区域环境问题的权力，如大气和噪声污染、废物管理等。此外，联邦政府也能够对州一级的环境立法颁布导则，特别是水质规划和自然保护。另一项富有成效的举措是1974年联邦环境署的正式成立。随后几年，污染控制措施逐渐从健康部转到内务部，并最终在1986年，统一由“环境、自然保护和核安全部”管理。

尽管20世纪60年代和70年代初期，德国政府环境保护有了重要的变革，但受1973年OPEC石油危机的影响，政府决定大规模建设核电厂的决策还是引起了强烈反对。反对的形式包括公众主动参与环境保护和抗议核电的游行，并形成了绿色政治组织——绿党。20世纪70年代，绿党在地方和国家层面的选举中愈加成功，80年代在联邦选举中表现更为出色。德国政治文化的这一转变，引导西德开始向国际环境的领导地位迈进。而过去的40年间，德国主要的政党都已将绿色融入其中。

德国的公众和领导人开始认识到污染和低能效将对经济、社会和环境带来高昂成本。这是向国外学习（70年代早期的例子）、价值观改变、绿党选举的成功、政治领导人和产业界接受了需要寻找经济发展新方式等共同作用的结果。

德国现任首相默克尔，曾是《京都议定书》磋商时德国环境部的部长。德国的政治和经济领导人似乎都相信，如果德国在环保、节能和清洁能源发展领域获得成功，其产业也将拥有更强的国际竞争力。

值得一提的是德国环保政策的国际影响。德国经济在世界上占有重要地位，环境政策的改动也会引发国际反响。比如，1983年德国的《大型焚烧工厂法令》，成为欧盟1988年《大型焚烧厂指令》的基础；1991年德国的《避免包装废物法令》，促成欧盟1994年的《包装和包装废物指令》；德国的温室气体减排政策占京都议定书中欧盟减排承诺的近四分之三。在环保的很多领域，德国设定了国际环境基准，并促进欧盟制定环保方案。

2.2.4 洛杉矶

二战后，洛杉矶在环境政策方面的战略转型，主要源于公众对日益严重的大气污染问题的关注。受工业和汽车尾气排放影响，洛杉矶大部分地区出现逆温现象（temperature inversions），对公众健康产生了不利影响。伴随着联邦、州、县、市各级政府的立法和管制措施，环境战略转型在过去50多年不断演化。然而，加利福尼亚的环境意识和政策，却引导美国其他各地实行更加严格的环境标准。

长期以来，加州居民一直特别关注自然环境，大气污染对公共健康产生影响的事件也是有据可查的。由国内的NGO（塞拉俱乐部、环境防卫基金等）带领，加州教育良好的居民在20世纪70年代面临的问题不是知情权的问题，而是面对公共机构处理环境问题时的无能为力所带来的挫败感。1977年联邦清洁空气法案的修订，允许地方层面的民主程序更为有效，在洛杉矶地区，公众压力促成了1978年南部海岸大气质量管理局（South Coast Air Quality Management District）的诞生。

管理局1989年公布、1991年略有修改的地区大气质量规划，是洛杉矶有史以来最为强硬、最不近人情的大气排放管制措施。管理局提出了130项措施，利用当时的科技和已有的管理机构，原则上这些措施短期就能采用。

总体而言，结合联邦-州-当地政府的管制方法，在美国污染物的减排中取得了成功。此外，加州标准不只针对汽车排放，也针对汽车喷漆、小型机车等的排放，并影响到世界上很多地方使用的产品。与日本和韩国一样，这一转型的构成要素包括教育、环境的公共知情权、环境受害者对政治决策者的影响力。这些驱动力在加州更加灵活、方式多样，包括公众对特定项目或政策的自发抗议游行，以及环境主导的NGO对参选代表施压的作用等。简言之，只要国家立法机构允许，凭借管理局作为推动力，这些都会成为影响地方政策的有效手段。

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2.2.5对中国的借鉴意义

上述案例表明：一国可以采用多种形式将环境整合到经济和社会决策的主流中去。如果针对的是特定的环境问题，整合过程将非常迅速；当整合是基于允许知情并采取行动的治理方式的逐步理解上时，这一过程将是逐步演替的。从这一点来看，中国已经走在这条转型之路上，而生活水平和知情权逐步提高、技术效率提升、国际对中国的要求和出口导向型经济，以及WTO成员国的身份都加快了转型的发生。而且这一进程在立法手段和特定案例上被放大了，比如日照市的太阳能城市，这也是多种因素综合的结果。此外，战略转型在全国范围内变成现实，立法标准获得有效贯彻执行，对中国而言仍然是任重而道远。但从国际经验中可以获得一些启示：

①.增长VS.环境

中国经历了几起严重的环境危机，不应坐等公共健康灾难来刺激公众的行动。中国已经做出了积极的努力来改善国家的环境质量，但城市和乡村仍面临着严重的污染问题，这都要求中国采取更加令人注目的举措，包括将环境融入经济决策的主流中一并考虑，而不仅是作为附加。

②.战略转型的构成要素

正如四个案例所示，在社会经济增长和发展的同时，努力减少城市或区域层面的环境污染，这样卓绝的付出需要将公众意识和积极响应的政治管理体系有机结合起来。一个有效的环境治理体系，它的出现需要强有力的驱动。

③.一体化视野

环境管理的核心，是代理机构所起的作用，而不是获得指定环境授权的部门。部门政策，经常在设计初期没有任何的环境目标，实际也许对影响环境行为意义重大。

④.再接再厉

政府不应为短期标准的实现而沾沾自喜，只有再接再厉、提高标准，才可获得不断的进步。成功实现环境战略转型的国家已经意识到，不断创新、标准提高和竞争力增强都可以获得源源不断的经济收益。

3. 环境与发展战略转型的历史必然性

3.1传统的环境与经济关系走到了尽头

3.1.1 经济增长和工业化进程及其环境问题特征

在改革开放以来的29年中，中国GDP总量扩张了58倍（当年价），跃居世界第四位，年均增速9.78%。在这一增长过程中，工业始终是主导力量。1978年后，工业生产总值基本保持了两位数的增长速度。自1991年以来，第二产业对GDP的贡献率基本上在60%以上，两个峰值出现在1994年和2003年，分别达到70.5%和69.8%。

图1 中国经济增长及阶段划分（1978-2006）

数据来源：《中国统计年鉴》1990-2006各卷，2006年经济社会发展统计公报。

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从工业化进程看，改革开放后中国经历了四个阶段（图1）。第一阶段是1978-1984年，是经济的恢复阶段，以农村改革和农业大发展为特征，第一产业在国内生产总值的比例超过第三产业（在1985年持平，28.5%）。第二阶段是1985-1992年，是非农产业较快发展时期，其显著特征是以轻工、纺织为主导的增长期，以满足居民的吃、穿为主。第三阶段是1993-1999年，是重化工时代的前导时期，重工业产值比重开始明显超过轻工业，高增长行业包括能源和原材料行业，如石油及天然气等开采业；基础设施和基础产业，如公路、港口和电力等；家电产品，如彩电、冰箱、洗衣机和空调机等。除了满足居民“用”的需要和解决能源、原材料短缺问题等因素之外，城市化加快是驱动这些产业发展的重要力量。1999年中国的城市化率较1978年的17.92%整整增加了一倍，到2005年提高到43%。第四阶段是2000年以后，中国进入重化工时代，电力、钢铁、机械设备、汽车、造船、化工、电子、建材等产业成为经济增长的主要动力，以满足居民住、行的“大额消费”需求。

上述经济增长和工业化进程决定了中国环境问题的四大特征。

（1）环境问题的类型和恶化程度与经济增长和工业化进程密切相关

20世纪70年代出现点源污染，80年代城市河段和大气污染严重，生态环境呈现边建设边破坏、建设赶不上破坏的状态，进入20世纪90年代以后，环境污染和生态恶化呈现加剧发展的趋势，特别是1994年淮河爆发的特大污染事故和1998年长江、松花江和嫩江洪涝灾害敲响了生态环境全面恶化的警钟。20世纪90年代中期以前是“局部恶化、整体发展”，之后是“局部改善、整体恶化或恶化的势头尚未根本改变”。之前的“局部恶化”是工业化初期的产物，之后的“整体恶化”是全面工业化及其中期阶段的结果，“局部改善”则是环境保护努力的主要成就。

（2）压缩型工业化进程带来了复合型环境问题

发达国家上百年工业化过程中分阶段出现的环境问题，在中国近20多年来集中出现，呈现结构型、复合型、压缩型的特点。以日本为例，20世纪60年代以前主要是产业污染问题（1967年日本人均GDP约9000美元（1990价）），所以，整个70年代是日本集中防治产业污染的时期；到80年代，日本的环境投资开始集中于城市环境基础设施建设，治理城市生活型污染；进入90年代后，气候变化、酸雨、臭氧层保护、生物多样性等国际和区域环境问题进入日本环境保护的重要日程；从90年代末期开始，解决消费型社会引起的废弃物问题成为突出课题，促成了日本循环型社会战略的形成^[1]。相比较，中国在本世纪初人均GDP1000美元时，同时遭遇产业污染、城市生活型污染（1998年城市生活污水排放量首次超过工业废水排放量）、酸雨、生态退化、全球环境问题、微量有机物、持久性有机污染等问题。这种复合型的环境问题又与中国的重工业结构和能源结构密切相关，呈现出明显的结构型特征。结构型、复合型和压缩型的环境问题特点决定了中国环境保护的复杂性、艰巨性和长期性。

（3）快速扩张的经济带来巨大的污染排放总量

从1999年进入重化工时期，中国工业废气和废水排放量以及固废产生量也进入迅速增长阶段，年均增速分别达到22%、8.5%和17%。进入90年代后，城市生活垃圾清运量也以每年9.7%的速度增长。快速扩张的经济规模产生了巨大的污染物排放总量。据测算，目前中国二氧化硫排放量和消耗臭氧层物质（ODS）居世界第一，二氧化碳排放量居世界第二位；化学需氧量（COD）和氮氧化物排放量也居世界前列。

（4）经济发展的“二元结构”造成了环境问题的“二元化”趋势

中国工业化最先发端并壮大于城市和东部沿海地区，所以环境污染首先出现并恶化于这些区域，西部地区和农村的环境污染状况在90年代以前较轻。但由于经济实力、环境保护能力、污染产业转移和农村城镇化等因素的作用，目前许多城市环境质量得到了明显改善，但中西部地区、城郊和农村城镇的环境污染形势加剧，形成新的环境二元化趋势。中国生态环境二元化现象还普遍表现在资源开发地区内外之间、流域上下游之间、重要生态功能保护区内外之间的环境利益及其相关经济利益的不公平分配，即生态补偿问题。

3.1.2 经济增长方式及其生态效率

总体上，中国的经济仍然是粗放式增长方式，以牺牲资源环境为代价，表现出高资本投入、高资源消耗、高污染排放和低效率产出四大特征。如果继续以这样的方式发展，我国的资源和环境将难以维系。

中国科学院对2020年中国经济社会发展的资源环境影响进行了三种情景分析：以2000年的情况为基点，即假定2000年经济社会发展的资源环境影响为1。情景一，按现有资源、能源效率和污染排放水平，2020年经济社会发展对资源环境的影响将是2000年的4-5倍；情景二，保持2000年的环境质量，那么2020年资源生产率（单位资源消耗的GDP产出）或生态效率（单位污染排放或生态消耗的GDP产出）就必须提高4-5倍；情景三，如果使2020年的环境质量有很大改善（资源环境影响比2000年减少一半），则资源效率或生态效率必须提高8-10倍。

综上，中国目前以牺牲资源环境为代价的经济增长方式已走到了尽头，惟有上述情景二和三可供选择，也就是说环境不仅要主动去优化经济增长，经济增长也要主动反哺环境，经济增长必须与资源环境相协调，必须发生历史性的转型，别无他途。

3.2中国环境与社会关系的演进：从“漠视和无知”到参与和维权

环境与社会关系的实质表现是，环境问题对公众生活的影响状况，公众对环境质量的关注程度和对环境保护的态度，这也是判断环境与社会关系是否发生本质变化的标准。影响环境与社会关系状况的因素非常复杂，涉及环境问题的危害程度、公众的生活水平和环境意识、环境保护的进程、信息公开程度、社会民主发育程度等诸多方面。

总体上看，中国的环境与社会关系状况大致经历了三个阶段。

20世纪90年代以前，除了污染较重的局部地区和一些工业污染源附近的居民对环境问题关切外，公众总体上对环境和环境保护的知识很少、意识低、更少直接参与，脱贫致富基本上是整个社会的主流意识。

进入90年代，特别是90年代中期后，有五个方面的因素使中国的环境与社会关系发生了显著变化。一是环境污染形势出现整体恶化的趋势，对公众、特别是城市居民的生活造成较大影响，处理处置环境污染事故进入环境管理的议事日程，1994年，国家环保局首次成立了重大环境污染与自然生态破坏事故应急处理工作领导小组。二是从“九五”开始，中国启动了大规模的区域污染综合治理计划（“33211”工程），实施了声势浩大的污染源达标排放“零点行动”和污染总量控制计划，给公众留下了较深刻的印象，许多农村和偏远地区的居民也知晓了环境保护行动的厉害。三是随着国家对环境保护的高度重视，环境宣传教育力度明显加大，如90年代初开始连续开展的“中华环保世纪行”。四是环境信息公开制度开始建立，如90年代后期建立的通过媒体报告和预报城市空气质量制度。目前，空气质量预报在许多中国城市居民心目中与天气预报一样重要，成为日常生活出行的两个重要参考因素。五是中国在80年代末实现了经济发展三步走战略的第一步，基本解决了温饱问题，开始奔向初步小康，社会民主进程也明显加快，公众初步具备了关注环境的能力和兴趣。

在本世纪初，当人均GDP达到1000美元并开始奔向全面小康社会的时候，中国的环境与社会的关系开始步入新的阶段。总体上，目前中国环境与社会的关系呈现出4大特点：一是公众的环境意识普遍提高，环境问题不再乏人问津；二是公众对环境的诉求不断提高；三是环保部门与社会公众之间初步形成了公开透明、良性互动的交流机制；四是中国进入环境事故频发期，对公众的影响是深刻的，参与和维权不可避免。

总之，目前中国环境与社会的关系也明显进入转型阶段，首先是环境问题对公众造成不利影响的冲突与公共参与、维权及与政府的合作并存，只要将‘冲突’处理得好，都可以转为环境保护的社会合作；其次是初步具备促进环境与经济关系转型的公众意识、能力等社会基础。

3.3中国环境与政治关系的演进：不断深化和提升

环境问题是经济问题，是社会问题，也是文化问题，必然也是政治问题。国内外的经验表明，环境问题在一国政治议程中的战略地位，往往决定着解决环境问题的成败。中国环境与政治的关系主要表现为中国共产党和中国政府对环境保护问题的重视程度、对环境保护与经济社会发展规律的认识程度、以及对保护环境和处理环境与经济社会发展关系的战略部署情况。

1972年中国中国派政府代表团参加了斯德哥尔摩联合国人类环境会议，这也是中国重返联合国舞台之后派团参加的第一个国际多边会议。在之后的1973年，召开了第一次全国环境保护会议，启动了中国环境保护的进程。

中国的第一部《环境保护法》（试行）在1979年的9月13日就得以施行，并于1989年正式颁布实施。在改革开放初期的80年代，国家对加强环境保护工作进行了一系列的重要战略部署。1983年底召开的第二次全国环境保护会议，首次提出，保护环境是一项基本国策，并制定了“三同步、三统一”的环保战略方针。同期，建立了“预防为主、防治结合、综合治理”、“谁污染、谁治理”、“强化管理”的环境保护三大基本政策。为了加强环境保护工作，在80年代发布了两个国务院的决定（1981和1984年）。

在国家环境保护的战略部署上，90年代最大的变化有五个：一是从1997年开始，中央连续9年召开“中央人口和环境保护工作座谈会”，具体部署当年的环保工作，同时，90年代还发布了两个加强环保工作的国务院决定（1990和1996）。二是发布了中国第一个独立的、并有明确数量目标（如总量控制目标）的环境保护5年计划，即《国家环境保护“九五”计划和2010年远景目标》（1996）；三是从经济结构调整、实施积极的财政政策等宏观经济的层面，减轻污染负荷（如关停“十五小”企业），加大环保投资力度；四是在削减中央机构的大背景下，1998年将原国家环保局升格为国家环保总局，提升地位，加强职能；五是十六大将环境保护和可持续发展能力纳入未来20年建设全面小康社会的目标之中。

进入新世纪，中国政府提出了科学发展观、和谐社会、和平发展道路的重要思想。将环境保护和经济社会发展纳入到一个有机的和统一的科学体系之中，把环保摆上了更加重要的战略位置。经过近30年，国家较好地把握了环境与经济社会的发展规律，将环境保护提升到了空前的战略高度，目前已体现出了推动环境与发展战略转型的坚定的国家意志，并在理论认识、科学战略和具体措施等方面做好了充分准备。

4. 全球化对战略转型的作用

4.1 全球化带来的机遇与挑战

4.1.1 国际贸易对中国环境与发展的影响

自从20世纪80年代初实行改革开放以来，中国的对外开放程度不断提高。以2001年中国加入WTO为标志，中国经济与世界经济进一步融合。目前，中国已经成为全球第三大货物贸易出口国和进口国，不仅是全球制造业产品的一个主要供给者，而且也是许多国家产品的重要市场。据WTO统计，2005年中国货物贸易出口占世界货物贸易出口比重的7.5%，进口占世界进口的比重为6.3%，均居世界第三位。2005年中国货物贸易出口和进口对世界货物贸易出口和进口的贡献率分别为14.3%和8.3%。

国际贸易对中国环境与发展的影响较为复杂，但总体看，包括环境改善效应和环境负效应两个大的方面。环境改善效应是指通过发展对外贸易，使中国可以在世界范围内配置资源，进而提高资源配置效率。与此同时，通过引进国外先进技术和设备，提高中国资源利用效率和环境治理水平，促进中国经济的可持续发展。环境负效应包括生产量的增加给资源与环境带来更大的压力，以及由于国内消费水平的提高和运输量的增长对环境产生的负面影响等。

(1).国际贸易的环境改善效应

国际贸易扩大了资源的配置范围，使生产和消费活动能够超出中国自然资源和供给范围和环境的承载容量。国际贸易使中国可以通过进口他国资源和生态服务来解决国内短缺资源的供给问题，进而可以利用本国不具有比较优势的资源进行生产和出口，促进经济的发展。从总体上看，由于资源的优化配置，国际贸易对于中国经济增长的促进作用非常明显，主要表现在改进了中国的产业结构和就业结构，促进了规模化经营和专业化生产，缓解了资源短缺对中国经济发展的制约。

①.通过进口原材料和能源，缓解了中国资源短缺和能源供求失衡的矛盾

由于对资源和能源需求的日益扩大，中国进口原材料和能源的数量迅速增加，成为全球原材料和能源重要的进口国。一方面，原材料的直接进口扩大了资源供给，缓解了市场需求矛盾。例如，从1999－2005年间，中国棉花进口增长了5倍。近年来，中国经济的持续快速增长和交通运输行业的飞速发展导致了以石油需求为代表的能源进口快速增长。中国从1993年起由石油净出口国变为净进口国，1996年成为原油净进口国，2006年净进口原油1.48亿吨。2001－2006年，中国石油进口量增长了122.4%，年平均增长17.3%。石油消费对进口的依赖程度从2001年的29.1%上升到2006年的47.3%。另一方面，由于资源内涵于进口的产品之中，借助贸易可以实现资源的间接进口。1996-2001年间通过粮食进口中国相当于节省了1860亿立方米水资源，为全球节省1010亿立方米的水资源。由于符合水资源利用的比较优势，中国与其他国家的粮食贸易能够在一定程度上缓解国内水资源紧缺状况，并提高全球水资源利用效率。

②.通过进口废弃物资源，减少了直接进口的资源数量

中国目前已经成为全球最大的废弃物进口国。近年来由于受到经济利益的驱动，中国废弃物进口增长较快，但这在客观上可以替代部分资源的直接进口，对于中国和全球的资源循环利用具有一定的积极意义。一方面，由于发达国家进行废弃物处置的成本非常高，而中国的处置成本较为低廉，因此中国在废旧资源的贸易中具有一定的比较优势；另一方面，通过回收和再利用那些毒害较小、资源含量较高的国外废旧资源，如进口废钢铁、废纸、旧木材、淘汰下来的机电产品等，相对于开采矿产品和其他自然资源来说，废旧资源的重新利用可以提高冶炼和加工效率，既减少对资源的大量消耗，也减少了直接进口的资源数量。2006年中国进口废物3895万吨，进口金额达133.47亿美元；在部分产品中，进口废弃资源已经占相当高的比重。例如，2006年，中国进口废钢铁418.8万吨，相当于当年1851万吨进口钢材的1/5以上；进口废纸1962万吨，相当于当年796万吨进口纸浆的两倍多。据总部设在华盛顿的“森林趋势”组织2007年7月13日发表的报告称，中国废纸回收业蓬勃发展，拯救了世界大片森林，仅2006年一年，中国通过回收废纸避免砍伐的木材就高达5400万吨。

③.通过对外贸易引进国外先进技术和设备，提高了国内资源利用效率，提高了环境治理水平。

积极开展对外贸易活动，为中国提供了解决环境和发展问题的优化配置资源以及先进的技术和管理经验。在目前发达国家的资源利用效率和环境治理水平明显高于中国的情况下，通过开展技术贸易和货物贸易，直接引进发达国家的先进技术和设备，既可以使中国国内资源的利用效率得到明显提高，也可以迅速提升中国的环境治理水平。这是因为，通过引进先进的生产技术和污染治理技术，可以使中国获得更加环保的产品、采用更有效率的生产方式，更便利地获得国外先进的管理经验，减少污染物排放。近些年来，中国服务贸易发展迅速，1982-2005年间，服务贸易进出口总额从43.4亿美元增长到1570.8亿美元，20多年间增长了35.5倍。与此同时，中国已经成为全球高技术产品的重要进口国，其进口额甚至超过了能源等国内短缺资源性产品的进口。例如，2005年中国进口计算机芯片810亿美元，是当年原油进口额的1.6倍。

(2).国际贸易的环境负效应

贸易是货物或服务的价值交换过程，既承载着一定的经济价值，又承载着一定的资源消耗与环境污染。随着中国对世界贸易增长的贡献越来越大，中国在向全球输出大量制造业产品，成为全球重要加工基地的同时，全球资源消耗越来越向中国集中，环境污染也呈进一步加剧的趋势。事实上，中国在迅速积累货物贸易顺差的同时，也在迅速积累环境贸易逆差。然而，由于目前中国对贸易收支的统计主要以价值量来度量，忽略了货物贸易背后隐藏的资源消耗与环境污染成本，这就需要计算货物贸易大规模流入和流出背后所隐含的能源的变化，即内涵能源问题，以及随之产生的环境污染和二氧化碳排放问题。

国际贸易对中国环境的负面环境影响主要表现在三个方面：一是通过货物贸易的大量出口，特别是一些高耗能、高污染、资源密集型产品的出口，进一步加剧了中国环境和资源的压力，加速了一些地区不可再生资源的过度消耗和生态环境的退化。二是由于近些年来中国废弃物资源进口总量不断增长，特别是非法废弃物出进口屡禁不止，造成了严重的环境问题。全世界数量惊人的电子垃圾中，有80%出口亚洲，其中又有90%进入中国。三是中国进口产品中有许多奢侈品，例如进口大排量豪华轿车等奢侈消费品，会带来三个方面的负面效应：（1）耗油量大，消耗资源多，污染严重；（2）耗资大，需要耗费大量资金购买，机会成本高，使得投入环境改善的资金减少；（3）进口奢侈品的消费诱导促成社会对奢侈消费方式的仿效，客观上加剧了国内环境压力。

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①.由于对外贸易迅速增长而付出的资源和环境代价

改革开放以来，中国对外贸易进出口总额增长了45倍，在世界贸易中的排名由1980年的第26位，上升到2005年的第3位。近年来，中国对外贸易总量巨大且连续多年出现顺差，2006年中国货物进出口总额17606.9亿美元，顺差1755亿美元，经常账户余额已经占到GDP的9％左右。过大的贸易顺差不仅造成国际收支严重失衡，引发贸易争端，而且中国还为此付出了巨大的资源和环境代价。首先，由于中国国内资源税和资源补偿费过低，以及环境污染没有真正计入企业成本，导致资源性产品过度供给，相应地刺激了下游重化工业的过度投资，并且导致高能耗、高污染、资源密集型产品大量出口。这相当于用中国的资源和原材料去补贴国外消费者，同时把大量污染留在国内，造成中国居民福利的净损失。例如，通过对1999-2004年中国纺织行业出口商品的环境影响评估发现，纺织行业出口规模扩大的同时，污染物总量和能源消耗也呈相应的增加趋势。其次，对废弃物贸易的研究发现，许多进口废物在中国处理后，提炼的一些可回收金属，通过中间商又运回到一些发达国家，没有起到补充国内资源需求不足的目的，而仅仅是以污染环境、消耗能源和资源来赚取微薄利润。

②.从内涵能源的净出口看中国资源、环境问题的实质

尽管中国不断推提升外贸进出口结构，但在国际贸易体系和国际产品供应链中仍处于相对低端。与从发达国家进口的产品相比，中国出口产品的附加值较低，单位出口贸易额的资源能源消耗较高。研究表明，无论从绝对值还是从增长速度看，外贸进出口背后的内涵能源都是相当大的。近年来，中国已经成为内涵能源的净出口国。据测算，从2001年到2006年，中国净出口内涵能源从2.1亿吨标煤增长到6.3亿吨标煤，呈稳定的快速增长趋势。其中，2002年中国内涵能源净出口总量大约是2.4亿吨标煤，占当年一次能源消费的16%。主要流向发达国家，如美国和日本，净出口内涵能源分别为7524万吨标煤和4894万吨标煤，二者相加约占净出口内涵能源总量的50%以上。从部门分析来看，一些传统的出口优势部门由于出口总量较大因而位居内涵能源出口的前列。在出口贸易总额中占前三位的服装及其他纤维制品制造、仪器仪表文化办公用机械、电气机械及器材制造业也是出口内涵能源最多的部门，以2002年为例，三行业分别占内涵能源出口量的13.4%、12.3%和12.5%。此外，化学原料及制品制造业、黑色金属冶炼及压延加工业，尽管在贸易总额中所占比例不高，分别为3.5%和1%，但其出口商品是典型的能源密集型产品，在内涵能源出口中的比例分别为7.1%和2.3%，大大高于其贸易额的比例，如果扣除进口中间产品的影响，比例进一步提高，分别为8.0%和2.8%，这说明加工出口能源密集型产品主要消耗国内的原材料，对国内能源和环境影响较大。

能源消耗的同时会造成大量的污染物和碳排放。中国在内涵能源净出口的同时，还在国内净增加大量二氧化碳和二氧化硫排放。根据研究， 2002年中国出口的内涵能源对应的是2.38亿吨碳，进口的内涵能源对应的是0.70亿吨碳，相当于净增国内碳排放1.68亿吨碳。2004年中国出口的内涵能源对应的是4.62亿吨碳，进口的内涵能源对应的是1.40亿吨碳，相当于净增国内碳排放3.22亿吨碳。此外，通过贸易和环境的平衡核算还发现，中国“十五”期间（2001-2005年）SO₂的排放量中，每年通过对外贸易造成的SO₂逆差约为150万吨，占中国每年SO₂排放总量的近6%。如果考虑到生产结构与贸易结构的差异性，由于贸易增速远高于生产增速，由外贸拉动的SO₂逆差将会更高。

可见，内涵能源的研究较好印证了中国在国际贸易中作为“世界工厂”的独特地位的环境影响，揭示了近年来中国能源消耗、主要污染物和二氧化碳排放的快速增长，不仅是国内投资和消费需求膨胀的结果，而且也是国外市场的消费需求拉动所导致的货物出口迅速增加的结果。由于发达国家从中国进口商品替代本国生产，在增加中国能源消费和排放的同时，实际上减少了自身的能源需求和排放，是主要的受益方。尤其是美国，占2002年中国净出口内涵能源总量的31%，其次是日本和欧盟等国。

综上所述，只考虑贸易顺差的财富积累效应是不全面的。尽管贸易能够推动经济增长并能够为环境治理提供经济技术基础，但同时还应考虑国际贸易迅速增长对环境的负面影响。随着经济全球化的不断深化和中国对外贸易的快速增长，在未来一段时期，中国还难以避免因为废弃物贸易、内涵能源净出口等问题导致的资源消耗、污染物加剧和二氧化碳排放增加的不利状况。因此，事实上，中国目前的贸易增长方式在拉动经济增长的同时也对资源环境带来了巨大的压力。基于中国自身的资源环境约束，面对巨大的出口贸易顺差、内涵能源逆差及环境成本的非对称性，中国政府应该高度关注目前贸易增长的资源环境代价，推动国内产业结构的调整和贸易发展方式的优化。

4.1.2 FDI对中国环境与发展的影响

中国利用境外直接投资额长期居发展中国家首位。1990年代以来，中国已经成为全球外商直接投资的重要流入地之一，特别是在2001年以来，受世界经济衰退和全球企业跨国并购数量减少的影响，全球FDI流入量大幅下降的情况下，流入中国的FDI继续保持高增长。据联合国贸发会议统计，2005年全球FDI为9160亿美元，比上年增长29%，其中流入发展中国家的FDI为3340亿美元，创下历史新高。中国虽然引进外资政策发生变化，但2005年引进FDI总额为724亿美元，是全球第三大FDI接受国，占发展中国家引进FDI的22%，仍居发展中国家首位。目前，来华投资的国家和地区超过190个，全球最大的500家跨国公司中已有近450家在华投资。

FDI对中国环境与发展的影响也表现在积极影响和消极影响两个方面。在积极影响方面，随着中国利用FDI规模的扩大和结构的不断改善，FDI促进了中国的技术进步和产业结构升级，在提高中国资源利用效率的同时，也提高了治理环境污染的能力。与此同时，外资企业在环保方面的示范作用，以及在环保产业和环保技术发展方面的作用都对中国环境状况的改善有着积极的贡献。但另一方面，FDI对中国环境与发展也带来较大的负面影响。这主要表现在FDI使中国的贸易摩擦问题、经济发展不平衡问题、技术锁定效应，以及内外资企业协调发展问题进一步突出，而高能耗和高污染产业大规模向中国转移也加剧了中国资源、环境的压力。

(1).FDI 对中国环境与发展的贡献

FDI对中国环境与发展的贡献首先表现在促进了中国的技术进步和产业结构升级，在提高中国资源利用效率的同时，也提高了治理环境污染的能力。FDI促进了中国经济发展和技术进步，加快了国内产业结构的升级，推动了对外贸易的迅速发展（外商投资企业进出口额占中国对外贸易进出口总额的60%左右），同时也促进了劳动力在地区和产业间的转移流动，改善了中国劳动力的素质结构。尤其是20世纪90年代以来，在中国利用外资政策的引导下，许多跨国企业在对中国增加投资的同时还伴随着大量的研究开发和技术转让活动。对于相关行业而言，这种技术转让带来的“溢出效应”不但带来了先进的技术产品和设备，而且还提高了国内企业的管理水平。从地区分布看，东部沿海是外商投资的密集区。外资在东部沿海地区的集中促进了这一地区产业集聚水平的发展，并发挥示范辐射效应，刺激中西部的劳动力的转移及其技能提升。

此外，由于许多大型跨国公司注重环境保护等方面的社会责任，投资的同时也带来了先进的污染防治技术、环境管理思想和方法，积极开展清洁生产，在中国环境保护领域起到了一定的示范作用。许多国际企业看到了中国在发展环保产业和环保技术方面的巨大市场机会，因此积极推进环保产业和技术设备落户中国。

(2).FDI 对中国环境与发展的负面影响

随着FDI流入规模的迅速增长，对中国环境与发展的不利影响已经显现。首先，外资企业的大规模出口，导致近年来贸易顺差大幅上升，国际收支不平衡进一步加剧，人民币升值压力增大。其次，对外资的“超国民待遇”导致外资对内资形成“挤出效应”，抑制内资企业的发展壮大。国务院发展研究中心的一份研究报告指出，在中国已经开放的产业中，每个产业排名前5位的企业几乎都由外资控制。在中国28个主要产业中，外资在21个产业中拥有多数资产控制权。中国民族品牌也屡屡受到跨国公司品牌的打压。第三，由于中国引资政策的缺陷和引资结构的不平衡，外资加剧了中国产业结构、区域结构和企业结构的不平衡。近年来，中国实际利用外资金额中制造业一般占70%左右，农业和服务业的比重不高。在区域分布中，85%的FDI都集中在东部地区，中西部地区只有15%，使得中西部地区在分享FDI带来的资金技术优势方面处于弱势。

值得注意的是，FDI所选用的技术虽然高于国内一般水平，但远非国际先进水平，资源效率和环境绩效低于发达国家本土的先进技术。由于这些技术投入的锁定效应，不可能立即采用更先进的技术，从而推延中国产业的技术升级和创新。此外，基于跨国公司技术垄断和技术保密等因素，近年来企业独资的趋势越来越强，使得中国无法充分利用国际先进的技术和经验。

随着经济全球化的不断深化和中国引入FDI规模的不断扩大，FDI对中国资源和环境造成的负面影响在增大。资料表明，外商投资企业正在向资源消耗型、污染密集型产业集中。1995年投资于污染密集产业的外商占外商投资企业数的30%左右，到2005年，这一数字上升为84.19%，其中，化工、石化、皮革、印染、电镀、杀虫剂、造纸、采矿和冶金、橡胶、塑料、建筑材料和制药等高污染行业和高耗能行业都成为外商投资的重要方向。与此相比，外资对环境保护能够发挥更为直接作用的环保产业的投资额却不到1亿美元，所占比例不到0.2%。此外，有研究指出，FDI也是造成中国东部等地区环境污染和资源耗竭的重要推动因素。由于东部地区环境标准逐渐提高，受到中西部开发战略的推动，外资很可能在西部发展采掘业和制造业，并转移东部地区落后的、被淘汰的行业，最终结果可能是向中西部地区进行变相的“污染转移”。

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综合考虑FDI对中国发展与环境的影响，在企业和地方层面，FDI带来的经济效益更为明显，但是，从宏观层面看，FDI对环境与发展的负面影响需要引起高度关注。之所以在微观和宏观上形成较大的分歧，是因为中国的引资政策、对地方政府的考核机制和其他相关的政策还不到位，从而导致地方政府产生以环境换资金，把引资数量当成提高政绩的错误引资观念，以及中国资源价格低、环境标准低、环境法规不健全、环境执法不严等原因造成的。对于FDI存在的这些问题，需要通过政策调整予以引导和解决，以便更好地发挥FDI对于中国环境与发展的有利作用，削弱或避免其负面因素。

4.2 中国发展模式转型对全球的影响

4.2.1 中国经济发展对全球的影响

中国经济的迅速发展对于全球环境与发展既有积极的影响，也有不利的影响。一方面，全球化创造了一个中国与世界共赢的平台。中国积极参与经济全球化，在增强自身综合国力的同时，也对世界产生了积极的影响。当然，由于中国经济的快速发展对能源和资源的大量需求，不但对本国资源和环境带来了压力，而且对于全球环境和发展也造成了一定的影响。

(1).中国经济和贸易增长对全球的贡献

从全球范围来看，通过发展国际贸易和跨国投资，可以使中国更好地利用“两种资源、两个市场”，促进中国经济社会的可持续发展。中国改革开放以来，特别是2001年加入WTO之后，中国经济的发展在得益于经济全球化的同时，对世界经济和国际贸易也做出积极的贡献。

这种影响首先表现在为世界经济增长提供新的动力、成为带动世界经济和国际贸易增长的新的发动机。根据IMF提供的数据，按购买力平价计算，2005年中国GDP占世界GDP的15.4%。根据世界银行的数据，入世以来，中国经济增长对世界经济增长的平均贡献率为13%，2005年中国经济增长对世界经济增长的贡献率接近29%。其次，通过带动全球产业结构的变化，使初级产品出口国地位上升，一些发展中国家因此而受益。受益于中国对石油和原材料需求的快速增长和国际市场价格的高涨，一些发展中国家因此而改善了国际收支状况，更多的发展中国家实现了较快的经济增长。第三，提高了全球资源配置效率，为国际市场提供了大量物美价廉的商品，促进了发达国家产业结构的调整，抑制了通货膨胀。例如，欧盟在中国入世之后的5年间，不但大大受益于对中国的投资，而且从中国的进口增长了1倍，低廉的商品还有助于其抑制通胀和利率上升。第四，随着中国对外投资的迅速增长，中国政府和企业通过援助项目协助发展中国家建立大量的基础设施，进行人员培训和技术转移，促进了非洲等发展中国家和地区的经济发展和就业。此外，通过贸易和投资活动，中国还促进了对一些全球废旧资源的回收利用，不仅缓解了国内资源不足的状况，也使得全球资源得以有效配置和利用。

(2).中国日益增长的发展需求对全球环境与发展的压力

中国经济发展在对全球发展带来积极影响的同时，也对全球资源和环境造成一定的压力。这种压力体现在两个方面。首先，由于中国经济迅速增长，以及巨大的生产和消费活动，对全球资源和环境形成较大的压力。这其中除了对石油和原材料的巨大需求外，受制于以煤为主的能源结构，中国日益增长的能源消耗引起了二氧化碳排放的迅速增长，对全球气候变化也产生一定的影响。1973-2004年，中国CO₂排放在全球排放总量中的比重从5.7%上升为17.9%。2004年中国GDP约占世界的5％，然而，根据世界银行的计算，1994-2004年中国能源消耗占全球新增消耗量的30%，其中煤炭占59%，石油占到28%，钢的消耗占全球新增消耗量将近一半以上。其次，中国在获取外部资源、开拓国外市场的过程中，由于在一定程度上受技术因素的制约和经验不足，对其他国家和地区的环境状况也带来一些负面影响。这些问题本质上是发展过程中的问题，既是由于中国巨大的经济社会发展需求引起的，同时也是在经济全球化的条件下，国际市场需求推动的结果，最终也会在发展中得到解决。

能源消耗和碳排放是影响全球气候变化的主要因素。从全球气候变化的视角看，如何协调好发展中国家自身发展与全球气候变化之间的矛盾，关系到包括中国在内的发展中国家未来的发展空间。由于基本需求尚未得到满足，中国碳排放还将继续增加。而伴随着中国经济的快速增长，居民消费需求和消费结构都在发生着显著的变化。考虑到中国巨大的人口规模所带来的发展需求，以及中国经济发展给全球其他国家带来的经济利益，如何公平地分享全球气候资源，又不威胁到全球环境安全，是世界各国面临的一项共同课题。

4.2.2 中国对外投资及其全球影响

中国快速的经济增长对自然资源带来了巨大需求，同时也引发了国内企业对外投资的浪潮。在资源需求和市场力量的驱动下，近些年来，中国对外投资迅速增长。1990-2006年，中国对外投资增长了23.5倍。2002-2006年，对外投资年均增长60％，位居世界前列。截止到2006年底，已有超过5000家国内企业在172个国家建立了近10,000家海外企业，对外直接投资累计净额达906.3 亿美元。2006年中国直接投资的比重已经占到全球的2.7%，位于发展中国家首位，全球第13位。

伴随着中国的对外投资，中国服务贸易出口近些年来也在快速增长。中国服务贸易出口在全球服务贸易出口总额中所占的比重从1982年的0.7%提高到2005年的3.3%，中国服务贸易出口的世界排名相应地也由第28位上升到第8位。作为中国对外开放政策的一项重要内容，中国对外投资和服务贸易的发展都促进了全球经济的繁荣和稳定发展。

在地区分布上，南美、亚洲、欧洲和非洲都是中国对外投资的主要流向地区。此外，由于中国具有丰富的劳动力资源方面，中国通过服务贸易为许多发达国家和发展中国家提供了大量的技术型劳动力，例如中国以ODI的形式向日本、韩国、新加坡、阿尔加里亚、苏丹等国提供了大量的建筑施工和设计人员。对于这些国家和地区而言，中国对外投资和服务贸易的增长应该是一个双赢的选择。发达国家能够从中国获得廉价的商品和服务，非洲等发展中国家也能够通过吸引中国企业开发当地资源而获得更多的发展机会，从而导致投资增长、就业增加，以及基础设施条件的改善等。

从中国对外投资的发展历程上看，已经经历了从政府主导向市场导向转变的过程。目前，中国的对外投资政策也进入了深刻的转型，这主要表现在三个方面：一是从政治目标导向到商业利益导向；二是从中央统一调控到地方自主管理和企业导向；三是从资源获取的单一目标到寻求资源、技术和市场的多重目的等等。受利益导向的驱动，加以监督管理不到位，一些中国企业在国外投资开发过程中出现了对当地环境的污染和破坏，造成了一定的负面影响。目前应当先从企业环境责任着手，将国际上作为自愿性措施的“企业社会责任”融入国家贸易政策、投资政策、金融和信贷等政策，促进中国对外投资的持续和健康发展。

4.2.3 中国不同发展模式选择对全球的影响

从世界各国工业化发展的历程看，先行工业化国家的能耗强度曲线基本呈现先升后降的倒U型走势，并与产业结构的阶段性演进呈现很强的对应关系。目前中国总体上处于资本密集型的工业化阶段，也就是能耗强度和污染物排放总量迅速上升时期。从统计数据看，2006年中国能源消耗强度和单位GDP污染物排放开始出现拐点。其中，从2006年下半年到2007年上半年，中国单位GDP能源消耗强度已经连续四个季度出现下降，SO2的排放总量也已经下降，氮氧化物排放总量增幅明显减小。预计到2010年左右，中国高能耗、高污染的原材料产业的发展速度将会趋于稳定，而附加价值较高的高加工度的制造业将成为工业增长的主导。然而，由于中国巨大的工业规模，将导致能源消费和CO2排放总量继续增加，在全球大气环境容量有限、气候变化的影响明显显现的情况下，中国需要进一步做好节能减排工作。

不同的工业化模式将对能源和环境产生不同的影响。为与传统的工业化模式相区别，中国政府确定了新型工业化道路。所谓新型工业化就是建立在资源节约和环境友好基础之上的工业化，既体现传统工业化的部分特征，同时跟踪和利用世界科技革命的最新成果，顺应先行工业化国家产业发展的基本趋势，使现代服务业也获得较快的发展。

依据经济发展模式与能源消费、污染物排放的关系，中国未来的发展道路可以有三种情景。一是新型工业化实现程度较高，能够实现各阶段节能减排目标的新型工业化模式；二是仍然采取传统工业化方式，高资源消耗和环境污染的传统工业化模式；三是新型工业化实现程度不高，没能达到各阶段节能减排目标的中间模式。三种不同情景下能源和环境对经济社会发展的支撑能力差别较大。综合考虑中国经济和社会发展水平、能源和环境可承载能力以及对世界的影响，应该尽量争取实现新型工业化模式，着力避免传统工业化模式的出现。

从总体上看，中国所走的是压缩式的工业化道路，即在工业化的进程上与先行工业化国家相比明显缩短，但是在短时间内的能源和资源消耗强度明显上升。由于众多的人口和巨大的经济规模，中国工业化过程中所消耗的能源和资源总量将是巨大的，对世界的影响也比较大。对于中国工业化道路、工业化与能源环境的关系，以及对全球能源和环境的影响，我们有五个基本判断：第一，中国工业化面临的约束条件与先行工业化国家的工业化不同，更直接地体现在人口、资源和环境的约束上，虽然资金和技术约束也在一定程度上存在。第二，中国工业化的终点与先行的工业化国家不同，特别是体现在资源消耗和物质财富的人均占有量上。第三，中国摆脱工业化约束条件的路径与先行工业化国家不同，不是通过殖民掠夺的方式，而是在和平与发展的大环境下，在现有的国际公约和组织框架下进行的。第四，中国工业化与先行工业化国家的不同还在于中国工业化的界限是不清晰的，不是整齐划一的，各种生产要素密集型的产业同时存在，但主体已经完成了工业化。第五，中国工业化是在经济全球化深入发展和中国深层次参与全球化的背景下进行的，中国的资源问题既要在全球范围内解决，又要考虑有此可能对全球环境带来的不利影响，这是中国工业化过程中必须妥善由此可能对全球环境带来的不利影响，这是中国工业化过程中必须妥善解决的一个重要问题。

5. 政策建议

中国目前出现的新气象，预示着中国政府在处理环境与发展的关系问题上进入了一个战略转型的新阶段。而其他国家的经验表明，公众健康和自然系统将从这种转型中获益良多，最终经济也将从中受益。中央和省市地方已有越来越多人士认识到，只有把握住这一历史机遇，提高经济质量、促进社会和谐，才能迈向环境友好型社会。

国际经验同时表明，这一战略转型至少需要15年的时间，并需要综合考虑公共支持、中央地方的政治领导、企业行业参与等多种因素。随着环境技术和管理水平的提高，这一进程的某些方面将很快完成，但更为成功的战略转型应超越末端污染控制，制定新的社会经济发展方略，关注那些提高国际竞争力的新产品和新服务，以及在国际社会上更为负责的环境行动。

综合这些考虑，中国需要在未来15到20年间构建出环境与发展战略转型的重要机遇期。在此框架下，需要建立一条战略转型的实践之路，既能反映科学发展观、三个历史性转变等重要思想，又能结合其他重要的政策方针。这条道路将领导政治、经济、社会、环境等全方位的系统行动。

政治方面，需要在政府各层面，以及机构、企业、公众之间建立环境良治。经济方面，可持续消费和生产是中国解决可持续发展与资源短缺、环境污染之间矛盾的正确选择。社会层面，建立固定的机制来鼓励公众和NGO参与环境事务，提升个人意识和生活方式的环境友好文化。在环境管理领域，应着重解决“法律授权不足、体制地位不高、能力不够、有法不依、执法不严”问题。中国应走出一条具有中国特色的战略转型之路，应更为有效的加速这一转型，事半功倍。

为此，建议：

(1).加快改进中国现有的环境保护体系，充分利用最新的环境技术、管理理念和法律框架

为加快战略转型，中国政府应大力解决现有环保体系中的三大紧迫问题：一是环境法律和政策执行不力，二是环境部门履行职责的能力严重不足，三是国家发展的决策制定过程中环境的声音微弱，虽然两者是相互促进的。建议：

①．强化环境保护法律、标准和制度；修订包括环境保护法、水污染防治法、大气污染防治法等法律；设定更为严格的环境标准，对违法行为的处罚措施更加严厉，以期彻底改变“守法成本高、违法成本低”的不利局面。

②.整合机构职能，建立生态环境保护的大部门体制，解决部门间的环境保护协调问题，增强环境保护部门参与经济社会宏观调控和综合决策能力以及监督执法能力；

③.在人力、资金和技术装备方面为环境保护部门配置更多的资源，使其成为推动环境与发展战略转型的中坚力量。

(2).充分利用以市场机制为基础的经济政策推动环境与发展战略转型，包括环境税、资源能源税、绿色信贷、环境保险、生态补偿、排污交易等，将其纳入国家基本经济制度和财税、金融等宏观调控体系中

OECD多年来的国家经验表明：以市场为基础的政策，如自然资源价格改革、环境税费、排放贸易系统和绿色金融等，对环境和经济而言都是两厢受益的举措。而中国关于是否应用这类政策已经讨论了二十多年。为实现“又好又快发展”和节能减排目标，中国应该立即开始大规模引进环境经济手段，内部化经济活动中的环境成本。这已在2006年中国政府为协调环境和经济的关系而提出的“三个转变”中得到了集中体现。接下来的行动需要中国经济、财政和环境部门的共同努力。

(3).推进公众意识和公众参与，发挥全社会在战略转型中的作用，创新居民的消费模式和工作场所的健康环境，监测当地发展，直接参与改进环境等

这一考虑基于三点理由：一是中国的战略转型仍处于初始阶段，地方政府、企业和公众等对战略转型的到来和意义知之甚少；二是与政府和企业在环保上的努力相比，公众所起的作用还是比较微弱的，而国际经验表明，公众在不仅在发动、而且在加速战略转型中作用关键；三是从知行考虑，环境和发展战略转型的范围，要比中国目前的环境教育和交流宽泛许多。因此，中国应该通过专门的培训教育方式，提高来自中央政府各部委、各级地方政府和企业界的决策者和管理者对环境与经济社会协调发展重要性和紧迫性的认识水平和技能；通过广泛的宣传教育方式，提高公众的相关意识，充分发挥环境非政府组织的作用，在全社会各个层面形成推动环境与发展关系转型的合力。

(4).通过依靠国内技术和方法的发展，加速核心部门的生态创新，并对加速的采纳过程予以特别关注

中国已经为科技创新设定了雄心勃勃的详尽战略和规划。为加速战略转型，科技创新需要更多的考虑：

①.创新应该是环境友好型的，即生态创新；

②.创新应覆盖全部的核心部门，包括环境产业、能源部门、建筑业、交通业以及其他高能耗、高污染的行业；

③.充分利用国内科技和方法，合理引进国外的先进技术；

④.为先进技术的推广提供更多的财政支持。

(5).配合中国环境战略转型转变贸易增长方式，调整贸易和资源环境的关系

中国对外贸易的快速发展与中国在国际分工中的地位是密切相关的。目前，中国已经成为全球能源、原材料，以及部分投资品和高技术产品的重要进口国，全球轻纺产品和机电产品，以及重工业原材料和设备的净出口国。内涵能源研究揭示了近年来中国能源和排放的快速增长，不仅是国内投资和消费需求膨胀的结果，外部需求所导致的外贸出口的快速增加也是一个很重要的驱动力。初步研究表明，中国的贸易顺差在不断积累的同时，资源环境的“逆差”也在不断扩大。为扭转这种局面，既需要调整中国的对外贸易进出口结构，也需要转变长期以来一直实行的粗放型贸易增长方式。为此，建议如下：

①．利用贸易顺差，进口高内涵能源的产品和技术，缩小产品贸易不平衡和由内涵能源净出口增长所导致的不平衡问题。由于巨大的国内需求，中国大量进口国外油气资源已经不可避免。在直接进口石油、天然气等能源产品的同时，还应该适当扩大高耗能产品的进口、坚决抑制高耗能产品的出口，以促进更多的内涵能源进口，积极缩小由内涵能源净出口所导致的不平衡问题。

②．加快对外贸易增长方式的转变，使贸易增长由主要依靠价格竞争、数量扩张及片面追求速度转向提高质量、效益和优化结构的方向上来，在减少中国贸易价值量顺差的同时，也减少资源环境逆差。可通过调整税收政策，对高耗能、高污染企业加征环境污染税，扭转目前资源性产品价格较低和企业承担的环境破坏成本较低的状况。

③．积极调整加工贸易结构，大力发展服务贸易，不断优化国内产业结构。优化加工贸易的区域结构布局，在促进东部地区加工贸易升级的同时，积极利用中西部地区丰富的人力资源，引入环境友好型的加工贸易。扩大服务贸易的出口，增强中国服务贸易产品的国际竞争力。与此同时，大力引进国外先进技术和装备，促进中国的节能减排工作，改善国内环境质量。

④．加强废弃物贸易的环境监管，做好全国废物贸易环境管理的区域规划，维护中国可持续的发展环境。对于可用作原材料的进口废弃物进行生命周期分析，实行严格的环境准入标准，对进口原材料如棉花、木材、矿石等的原产地进行环境影响的综合评估，防止对原产地环境的不利影响。

⑤．适应经济全球化和中国加入世贸组织的新形势，逐步建立和完善以绿色产品、技术、服务为主导的投资贸易政策体系。加强国际履约和国内的政策法律监管，遏制有毒废弃物等非法交易。限制进口废物的加工企业再出口相应的原材料，以切实保证是满足国内需要，而不是只赚取外汇，留下污染。

(6).加强对跨国企业及中国海外投资企业的管理，提高企业的环境责任意识

本质上看，ODI和FDI都是一国从他国和地区获取资金、技术和资源，拓宽市场的有效途径。从全球化的发展过程和规律来看，产业的梯度转移具有一些共同特征，发达国家对于发展中国家的投资活动能够为中国对外投资提供有意义的借鉴。在经济全球化的条件下，作为后发展中国家，中国在工业化过程中可以利用FDI，引进先行工业化国家先进的生产技术、经营理念、环保意识和社会责任感，与独立自主的创新相结合，突破资源和技术约束。与此同时，为了突破自身的资源约束和环境容量限制对中国工业化的制约，借助ODI利用全球资源不失为一个有效的途径。为了最大限度的发挥ODI和FDI的优势，避免因此出现的国内和国外的环境污染和可持续发展问题，应该从以下几个方面加强政策监督和管理：

①.通过制度化约束加强国内企业和外资企业的社会责任，提高投资的环境和技术标准，树立绿色投资理念。一方面，对引进外资项目进行环境影响评价，鼓励环境友好企业和产业进入中国；另一方面，推动政府部门与对外投资企业的积极合作，通过制定绿色投资指南，在对外投资项目中设立环境条款等方式督促企业履行社会责任，尤其是在自然资源开发投资领域实现绿色投资和清洁生产，减小对东道国的环境和社会影响。

②.制定外商投资产业的政策目录，实行FDI分类指导政策，依据投资企业的技术水准、污染性大小及投资地区（东中西）的环境容量，分别实行禁止性、限定性或允许性的市场准入政策。通过政策整合加强经济发展与环境之间的内在联系，在国家可持续战略的整体框架下推动FDI和ODI的有序发展。

③.鼓励国内企业通过对外投资、合资等国际合作方式获取国际先进的管理经验和环境友好技术，增强中国企业在国际市场上的长期竞争力。鼓励国际机构、非政府组织和私人企业在中国从事环境保护领域的投资活动。加强对FDI的管理和监督，避免由此导致的生态资源流失和环境恶化。

(7).加强中国在双边和多边环境合作中的参与，促进中国环境战略成功转型

中国的资源开发利用对世界环境不可避免地将产生一定的影响。作为世界上最大的发展中国家，解决好中国的环境和发展问题，既是中国经济社会发展的需要，也是对全球环境的重大贡献。对于中国政府而言，需要从以下几个方面加强国际对话与合作，树立负责任的大国形象，同时在构建全球环境制度的过程中积极维护自身的利益。

①.深入推进各国际环境公约的履行，积极参与各项履约活动，学习国际上先进的履约经验，建立完善相关的履约机制、管理体系和政策法规框架，利用公约机制保护中国的资源和环境利益。

②.积极参与全球环境制度构建，坚持共同但有区别责任的原则，维护包括中国在内的广大发展中国家的发展权益，树立积极负责任的国际形象，承担力所能及的国际义务；探索技术合作等新的南北合作方式，切实有效的开展南南合作。

③.增强决策者和社会公众的环境意识，提高国内相关政法规策的环境标准，规范中国对外投资企业的市场行为，从生产与消费两个侧面全方位强化环境治理。