| 应对能源挑战：发展安全高效低碳的能源
介绍英国2007年能源白皮书
2007年5月24日，英国贸工部发布《2007年能源白皮书》，英国计划在其长期能源发展战略中，大力发展可再生低碳能源，将其能源组合的比重从2005年的“煤炭占35%，石油和天然气占40%，核能占19%，可再生能源占6%”逐渐过渡到2020年的“煤炭占20%，石油和天然气占40%，核能占5%，可再生能源占35%”的目标。
未来20年，英国政府将把能源发展重点放在低碳能源方面。英国政府最新的能源发展战略目标，是希望到2020年，把碳释放量减少2300万－3300万吨；到2050年，将碳释放量减少60%。白皮书还提出了“国际能源和气候变化战略”，该战略与其它一系列战略，不但为英国长远能源发展目标的实现，提供指导方针，同时，也为英国在促进其它国家制定更激进的环保政策时，处于更有利的谈判地位，并且能够帮助快速发展中国家，如印度和中国，提高能源使用效率。
英国还计划针对国家重大项目，专门成立一个独立的决策机构，加快决策过程，从而对建立核电站、燃气运输和储存工程项目提供强有力的支持，制衡来自地方上的强烈阻挠。为了实现英国能源长期战略目标，白皮书提出了一些具体措施，包括:
l 从2008年起安装具有“实时显示”功能的新表具，鼓励家庭和小型企业使用“智能表”这样的新型电表，10年内做到每户一表；
l 征询和协商如何提高消费电子产品的能源使用效率；
l 制定一项新的“减少碳排放量目标”，将能源供应商的现有义务翻番，向用户传递节能措施，并且征询协商；
l 对大型商业机构，如银行、超市和大型办公机构制定“碳减让准则”，强制执行；
l 简化能源交易，到2008年底对地方小型发电颁发许可证，对向微型发电机出售多余电力提供能源的主要供应商免除出口关税；
l 制定有利于风力发电、潮汐发电和其它新兴技术的法律；
l 发布“生物质（发电）战略，以及对《再生资源利用—非食用作物和利用战略两年进度报告》做出回应；
l 建造世界首座点对点碳捕取和储存工厂，将传送300兆瓦的容量，并可压缩90%的二氧化碳，预计于2011－2014年建成和投入营运；
l 立法允许海底储存天然气和液化天然气海上卸载；
l 英国贸工部将在三个月期限内对大型能源项目做出一致性决定，加快改革步伐；
l 从2007年秋季开始，建立一个新的“能源市场调研”服务机构；
l 实施一项“低碳运输创新战略”，投入2000万英镑，帮助采购低碳车辆，投入3000万英镑建立研发创新平台，对能源技术研究院增加500万英镑经费支持。
随同《能源白皮书》一同颁布的，还包括一项对私营能源企业投资新兴核电站的征询，因为政府认为给私营业参与机会，符合公共利益。征询时间是20周；对新核电站的合法性和战略选址的征询也同时进行。
长达300多页的《英国2007年能源白皮书》，不但对欧盟其它发达国家具有指导作用，对发展中国家也具有借鉴价值。秘书处现收集翻译《能源白皮书》的内容提要，供领导参考。
应对能源挑战--能源白皮书
2007年5月
目 录
第一章：能源和气候安全：一个全球性挑战
第二章：节约能源
第一节 燃料缺乏
第三章：热电和分布式发电
第四章：石油、天然气和煤炭
第五章：发电技术
第一节 投资框架
第二节 网络
第三节 可再生资源
第四节 更清洁的煤炭以及化石燃料中碳元素的捕获储存
第五节 核电
第六章：研发、示范和部署以及技术
第七章：运输
第八章：计划制定
第九章：主管行政单位、英语地区和地方当局
第十章：我们采取措施的影响
第十一章：执行
附 件
附件A：2003年能源白皮书目标实现情况的第四次年报
附件B：能源更新和碳排放量预测的综述
附件C：英国在欧洲排放交易机制中的地位
附件D：结论
内 容 提 要
能源对于我们日常生活的各个方面以及我们经济发展的成功与否都至关重要。我们面临两个长期的能源挑战：
l 在英国和国外减少二氧化碳排放应对全球气候变化；
l 鉴于我们日益依靠能源进口，必须实现安全、清洁和低代价的能源供应。
我们在2006年出版的能源挑战中就提出了以下观点：我们试图应对这些挑战时所处的环境在不停变化，特别是：
l 越来越多的证据表明了气候变化的影响，更广阔的国际社会认识到了各国需要协同努力来减少温室气体特别是二氧化碳的排放；
l 在英国日渐依赖能源进口的同时，化石燃料价格上涨以及欧洲能源市场自由化速度比预期放缓；
l 越来越多的人认识到了世界剩余石油储量集中到少数地区，也即中东、北非、俄罗斯和中亚地区的危险；
l 在英国，公司需要投入大量的资金用于电站、电网和天然气基础设施。
该白皮书列出了政府应对这些不停改变环境的国际和国内能源策略，陈述了我们面临的长期能源挑战，发表了我们四个能源政策的目标1。它陈述了我们贯彻2006年能源状况回顾报告中的措施、以及从那时起陆续提出包括2006年预算前报告和2007年预算报告在内的措施的情况。
挑 战
因为温室气体排放量上升而产生的气候变化威胁着全球气候、经济和人口稳定。全球二氧化碳排放量的2/3以上来源于我们生产和使用能源方式的不当，因此能源政策的改变在应对该挑战时必须起到重要作用。
既然气候变化的原因和结果是全球化的，那么在各国政府有能力并且应该采取措施的前提下，最终的解决办法必须是全球合作化的方案。现在的趋势是，在2050年前全球的排放量将达到工业化之前的2倍，这将会给全球气候和经济造成严重影响。从斯特恩（Stern）报告的综述2中可以得到的关键性结论就是：从长远看，这些严重影响造成的损失将大大高于现在就采取措施处理气候变化的代价。而且如果各国携手合作的话，现在就采取措施的代价将会是最低的。
同时，全球能源需求在与日俱增，特别是美国和经济快速增长的国家，如中国和印度。按照目前的能源政策，到2030年全球能源需求将比现在增长50%，与能源相关的温室气体排放将增长大约55%3。
尽管我们比以前更加认识到发展低碳能源的潜能，但可预见的是，煤炭、石油和天然气仍将是未来满足全球能源需求的主力军，而我们仍必须寻找降低其排放物的方法。另外，随着英国日益依赖能源进口，我们必须想办法应对世界剩余的化石燃料分布在越来越少和更加偏远的地区所带来的威胁，他们中有一部份是位于世界的局势不稳定地区。
日益加剧的资源竞争将会使全球化石燃料交易在2030年翻一番。这种趋势以及以下各因素：滥用市场权利、低水平的能源市场信息、破坏基础设施的危险分子以及游戏规则的不稳定（特别是政府在应对气候变化中的态度）都将增加能源安全和价格的风险。
国际能源署预言，到2030年将需要20万亿美金的投资用于应对这些挑战。这些将会在今后20年中做出的投资决定对于全球气候走向和能源供应安全性都至关重要。在英国国内，今后20年中电力生产量需要提高大约30到35GW，而其中的2/3在2020年前就必须实现。这主要因为我们目前的很多煤炭和大多数现存的核电站将会关闭。尽管能源利用效率在提高，但是因为经济的发展，能源需求将会继续增长。
我们的策略
为了实现能源安全，加速向低碳消耗经济转变，需要国内和国际社会采取紧急和更加进取的措施。
我们需要：
l 节约能源；
l 发展更加清洁的能源；
l 按照竞争性市场形成的价格寻求可靠的能源供应。
我们今后制定的策略需要继续建立在这样的基础上，那就是独立调控、竞争性的市场是实现我们目标的性价比最高和效率最优的途径。
能源状况回顾报告证实了很多地区的能源政策和管理能源市场的调控框架需要加强。该白皮书陈述了我们的回应，包括强化的国际合作和国内采取的行动。我们采取策略的关键因素是：
l 建立一个应对气候变化国际化的框架
这需要各国在稳定大气中温室气体浓度方面达成共识。我们还希望欧洲排放交易机制得到加强，借助该机制形成碳价格，并使该价格成为全球碳市场的基础。这将使碳排放量以最经济的方式降低。
l 为全英经济提供法定碳预算，逐步削减排放量
气候变化法案的草案提出了一项新法律框架，该框架可指导英国通过国内措施和国际合作实现以下目标：1）到2050年二氧化碳排放量比1990年水平降低至少60%；2）到2020年二氧化碳排放量比1990年水平降低26-32%。这要求政府设立五年碳预算、约束限制总体二氧化碳排放量。法案的草案中规定预算需要根据气候科学、国际法令或政策的重大发展而修正。
l 为实现竞争性透明的国际市场做出更大努力
这将保证公司享有公平开发能源的权利。高效的市场将确保世界有限的资源以最有效的方式使用、确保我们以最低代价向低碳经济过渡。欧洲能源市场的进一步自由化将是国际化大市场的一个重要组成部分。
l 通过更加优良的信息、激励机制和法令来鼓励更多的节能
通过废止阻碍高性价比的能源高效利用措施实施的障碍，我们所有人、企业、个人和私营部门可以向着降低排放和能源依赖前进。我们也正在欧盟以及G8体系积极的努力促进能源高效利用国际化。
l 为低碳技术研发提供更多支持
我们要在全球低碳技术投资方面实现一个大踏步的转变。私人团体可能没有足够的财力用于这些技术的研发和示范部署。该白皮书描述了公共/私营部门合作和日益增长的国际合作应该如何应对这些问题。
l 确保良好的投资环境
我们需要一个明确和稳定的监管制度，包括重视碳、降低业务不确定性以及确保有足够及时的投资。我们还需要改进我们的规划系统体系，并提供更好的针对长期能源市场走势的信息和分析，以此告知能源采购和投资决策。
许多因素具有国际化视野。并且在该白皮书中，我们第一次将它们以整体的国际能源策略集中到一起。这个国际能源策略阐述了我们目前正采取的措施，这些措施能够帮助我们寻找到安全的能源供应和应对气候变化。
我们改进的框架将帮助企业、个人和政府提供更节能、更清洁的能源供应和及时的能源投资。
节 能
我们能源政策的出发点是节能。这是短期内降低碳排放的最经济的办法。它也有利于供应的安全性，例如通过减少我们的能源进口、通过较低的费用降低燃料缺乏。
我们需要在英国和国外采取行动。我们很多的能耗产品如汽车和家用电器等，都是国际化交易。因此，要有效地利用我们关于更高标准能源效率的国际协定。因此，我们会争取更高的欧盟和国际标准，以提高汽车的燃油效率和提高产品的能源利用效率，包括减少备用电源水平。我们支持欧洲理事会的建议，到2020年，通过提高能源使用效率节省20%的能源消耗。我们正与八国集团伙伴共同履行承诺，促进关于产品标识和标准的国际合作。
在国内，我们将采取行动建立企业和个人通过节能直接参与应对气候变化的兴趣。
l 节能：企业
能源密集型企业已经面临激励措施，以节约能源减少排放物，例如通过气候变化协议和欧洲排放交易机制。英国的大型非能源密集型的公共和私营机构如连锁旅馆、超级市场、银行、中央政府和大型地方当局大约占到英国排放的1/10。排放交易将在这一部门节约大量能源。因此，我们已决定实行一项强制性上限和贸易计划——碳削减承诺，它适用于该部门最大的机构；这些机构经强制半小时测量仪测量每年用电量大于6000兆瓦。这些公司产生了本部门大部分的排放。政府接下来将考虑如何最好的执行这些措施。
为确保所有企业得到关于他们建筑物能耗情况的信息，我们将要求所有营业场所在建成、出售或出租时拥有一个能源性能证明。这些证书描述一个建筑物能源等级，同时确定采取什么措施来改善其业绩、节约能源和减少能源费用。
在未来5年内，我们还应当讨论关于能源供应商将高级智能的仪表配备到英国所有企业用户的要求。这不适用于最小的企业用户以及安装半小时仪表的大企业。
l 节能：家庭
我们希望新住宅尽可能快的实现零碳。我们正在咨询从2016年开始实施这项强制命令，今年晚些时候我们将宣布一项决定。
我们将继续改进现存住房的能耗效率。提高能源利用效率后4，家庭每年平均可减少碳排放约0.5吨，节约能源和降低能源开支。 我们的计划已经涉及到了一半的英国家庭。我们正在努力使我们的家用电器更加节能。比如，我们正与零售商和制造商合作，希望于2011年淘汰能源效率低的灯泡，我们发布这个白皮书的同时还建议电子消费产品使用更高的能效标准。
我们还将继续保证能源供应商和户主合作节约能源、降低碳排放。发表该白皮书的同时我们发起了关于2008-2011年碳排放降低目标的法定磋商。这是能源效率委员会的新名称，反映了该制度已经将焦点集中于降低碳排放上。磋商建议能源供应商需要加倍努力。长远来说，从2012年开始我们要发扬这个制度，支持供应商如何看待他们与末端消费客户之间关系的态度的转变，帮助客户通过将注意力集中在能源服务而不是简单地销售能量单位上来节约能源。
我们将要求供应商提供更明确的信息和更多关于能源效率的建议，以增强消费者做出更明智的能源选择的能力。我们将推出一个在线二氧化碳计算器，让住户知道其日常活动中的排放量。我们还在开展智能仪表的实验，并实时示范，使人们在家里就能够方便的追踪他们的能源使用情况。受这些试验结果，我们计划与能源公司合作在未来10年中将这些技术变为现实。同时，从2008年开始，所有出厂的仪表都将具备实时显示动能。因为需要很多年才能将一个新的仪表和显示器推向每个住户。我们认为在2008-2010年之间，实时显示器将免费提供给任何需要的家庭。
我们还将为新的和现有的住家提供能源性能证明。任何出售、租赁或出租其财产的人必须提供证明书，列出该建筑物能源性能表现。为了将证明的影响最大化，我们将更好地协调对住户的关于能源效率和小规模碳源发电系统方面的建议和支持。政府的意图是到下一个十年末，所有住户都已被协助引进提高能源效率的措施。其目的是在尽可能的情况下，所有住家都发挥了最低成本的节能潜力。
l 节能：运输
英国正引领欧洲制定一系列新的、强硬的、关于新车燃油效率的强制性标准。我们欢迎该委员会最近的建议5,尤其是它们打算推行新车燃油效率强制性目标。欧盟需要一个长期战略以改善车辆的燃油效率,这包括2012年以后新车平均排放量应减少到100克二氧化碳每公里。建议提出以后我们将继续与委员会以及其他感兴趣的社会团体紧密合作。
为了支持通向这些目标的进步，并且实现其他交通工具的碳节约，我们将同工业部门合作，在推出这份白皮书的同时实行低碳运输创新战略。这将提供一个框架和资源支持我们为市场提供更清洁、更高燃油效率的汽车并鼓励创新。
我们也一直在推动欧洲将航空部门纳入欧洲排放交易体系。我们支持委员会的建议，尽可能做到这一点。我们也正在敦促各国认真审议将水陆运输列入该体系，这具有进一步节约碳的潜力。
交通是一个个人选择和行为可以产生很大影响的领域。2007年3月，政府推出了一项气候变化交流运动，以提高司机对他们能够做些什么来帮助减少排放量的认识。税务措施也可以发挥作用，我们正通过征收有利的公司汽车税和针对小型、高能耗效率汽车的消费税来鼓励使用更清洁的燃料。我们将继续研究财政政策和其他政策工具如何才能实现我们的目标。
l 节能：公共部门
政府必须起到重要作用。到2012年，我们将使中央政府办公地实现碳中和生活方式。我们将推出拨款计划，资助建造高能源效率的新社会住房和公共建筑物、资助采购高效节能的新公共部门用车和耗能产品：
- 要求大的公营机构加入碳削减承诺制度，以减少排放；
- 我们正在争取一个政府拨款条件，由注册社会土地所有者和其他开发商进行的新社会住房建造、所有英国伙伴企业进行的新住宅开发都要符合可维持住宅标准的第三级；
- 由政府当局和为广大民众提供服务的公共机构占用的大于1000平方米的建筑物，都必须出示一份证明书，列明能源消耗级别和可以改善其能源利用所采取的措施；
- 从2008年开始，我们将为政府获得的所有产品和服务设立挑战性能耗效率标准。
清洁的能源供应
尽管节约能源是降低排放性价比最高的方法，但是想要实现我们的目标必须发展更清洁的热能、电力和运输燃料的能源供应。
l 热能和分布式能源系统
全英国使用天然气产生的热能超过2/3来源于分布全国的天然气网。使用现代化的冷凝锅炉可以发挥天然气90%的热效率。这种集中式系统通过规模经济降低了成本,并使我们能够直接给许多家庭和企业提供安全、高性价比的天然气。在这份白皮书中，该部门最大和最具成本效益的短期至中期的碳节约方法是受节能措施支持的改进的能源效率。
从长远看，可以大规模替代天然气生产热的替代品为氢气和低碳消耗的电力。但是，发展氢作为热源，将需要建造生产和分销氢气的昂贵的新基础设施。同样，改用低碳电力供暖要求更换住宅和建筑物中现有的供暖系统。
在短期和中期，新的和现有的技术相结合通过在局部水平生产和使用热能和电力，开辟了节碳的新可能性。即分布式或分散式能源系统。这包括小规模低碳源产电或产热系统、区域供热计划、在社区和产业规模实行热电联产和生物燃料加热。出于某些目的，生物质供热与化石燃料相比已经更具竞争力。发表这份白皮书的同时，政府正在出版生物策略，其目的是以可持续的方式扩大这种可再生能源的供应和使用。我们也正在出版关于能源状况回顾报告提到的分布式电力生产系统的全国高压输电线网和贸易工业部联合回顾。在此工作的基础上，我们正在采取多项建议和措施，将有助于在英国更广泛地部署分布式发电和产热系统，其中包括:
- 2008年前就必须实施的针对分布式、低碳消耗的电力供应的更具弹性的市场和许可证；
- 能源供应商提供更加明确的条款，以奖励小规模低碳源产电系统生产的需要回输给电网的多余电能；
- 为个人、社区和开发商提供关于分布式能源系统和节能方面的信息和咨询；
- 激励分布式网络经营者，以确保更有效率和更快捷地连接网络。
以上措施将加强我们已经采取的促进分布式能源的措施，包括：
- 实施小规模低碳源产电系统策略，2006年3月出版的《我们的能源挑战：来自人民的力量》，计划允许从今年秋天开始小规模低碳源产电系统审批变得更加容易，并且计划提供财政支持以建立小规模低碳源产电系统市场；
- 采取措施鼓励部署热电联( CHP )，包括：免除气候变化税；在第二阶段的欧洲排放交易机制下改进处理手段；更好地规划指导，以确保考虑到热电联产；
- 我们承诺要求所有新建的住房在咨询后确定的具体日期内实现零碳。对于开发商来说，用低碳分布式能源技术将是满足这一要求的一个重要途径。
两者合计，这些措施将有助于确保分布式能源可以和集中化系统6一起持续发展。我们还将进一步开展工作，为降低碳消耗对热能及其使用的影响提供更多选择。我们还应考虑贯彻欧洲理事会的决议，实现具有约束力的2020年可再生能源目标。但是，目前许多技术成本较高、相互渗透率低，这将意味着由于现存的热电厂和核电厂关闭，即便有大幅度增长，他们也无法跟上对新增发电容量的需求。
l 更清洁的大规模发电系统
我们拥有多种发电站：以煤和天然气为燃料的各占1/3；核电站占1/5；使用可再生资源的大约占4%。这种多样性避免了过渡依赖单一能源，有助于能源供应安全。
随着我们现存的燃煤发电厂和核电厂的关闭，今后20年中各公司将必须投入大量的资金。这些投资决策会影响到我们的发电站组合。在设定下达这些决定所遵从的市场框架时，政府需要确保随着时间的推移，我们也逐步迈向低碳消耗的发电站组合。
该框架的关键部分是欧洲排放交易体系，该体系通过确立碳价格确保各公司在投资新的发电站时将碳价格考虑在内。这将刺激投资低碳排放的发电站。在这份白皮书中我们提出了建立更有效的欧洲排放交易体系的步骤。我们还设定了增加投资低碳排放技术可供选择的步骤，例如可再生能源和碳捕获储存技术。我们正在发动一场征询，以确定各公司在投资新的电生产能力时，投资核电站成为一种选择是否符合民众的意愿。
l 可再生电力
可再生能源是应对气候变化和配置更清洁能源的关键。我们的目标是到2010年可再生电力占我们电力供应的10%，并期望到2020年翻番。可再生能源义务法令是主要的激励机制。这份白皮书确认了我们计划加强可再生能源义务法令，当越来越多的可再生能源配置后将义务提高到20% 。我们决定继续保持零售价格指数和从2015/16开始的可再生能源义务法令赎买价格。
我们将为可再生能源义务法令引入新的条目，对不同可再生能源技术提供不同的支持。这将鼓励更为广泛的可再生能源技术的发展和配备。推出该白皮书的同时，我们还推出了一份关于我们建议引进的具体条目内容和其他加强、修改可再生能源义务法令的建议的咨询文件。我们的目的是新的条目于2009年生效7。基于我们的计划，从现在到2015年，我们提出的加强和修改可再生能源义务法令的建议将会使可再生能源的发电量变为原来的三倍，约占总电力供应的15%。2010年，可再生能源义务法令和气候变化税收的豁免预计将提供大约10亿英镑用于支持可再生能源发电的部署，2020年将上升至20亿英磅。加强的欧洲排放交易体系也会支持投资可再生能源。
除了创造正确的金融框架，我们还需要降低实际的限制可再生能源投资发展的障碍：
- 2007年4月份我们将引入改进的规划调查条令，这将立刻有利于大规模可再生能源计划；
- 就长远而言，如2007年5月出版的2007规划白皮书，《规划可持续发展的未来》中陈述的那样，我们应根本性改革规划制度，以造福于所有大型能源基础设施建设，包括大型海上和陆上可再生能源发电项目；
- 我们应该和英国煤气电力市场办公室和全国高压输电线网一起采取行动，消除连接可再生能源项目和传输网络的障碍。展望未来, 我们还应考虑贯彻欧洲理事会的决议，实现具有约束力的2020年可再生能源目标。
l 化石燃料发电和碳元素捕获储存
我们既要确保能源供应安全又要降低碳排放量，这就意味着我们不能仅仅依靠可再生能源。这是因为我们需要多元化的发电方式组合。另外很多高性价比的可再生技术例如风能，是间歇性的，不可能按照我们的要求生产电能。
在未来的一段时间内，我们仍然需要化石燃料作为多元化发电方式组合的一部分。但是为了实现我们降低碳排放的目标，诸如煤炭、天然气等必须变得更加清洁。尽可能快的开发和部署减轻化石燃料燃烧排放量的必要技术关系到我们的切身利益，特别是由于经济扩张而大量增加使用化石燃料的新兴经济体如中国和印度。碳捕捉及储存( CCS )是一个新兴的技术组合,可减少高达90%的发电站化石燃料排放。
发电同时进行碳元素的捕捉及储存还没有在商业化基础上得到证实，尽管该过程的一些关键因素已经被示范。那么下一步的目标就是在商业规模进行示范。于是政府在2007年预算中宣布将在英国举行一项竞赛，以示范商业化规模的关于发电的碳捕捉及储存。政府计划在2007年1月举行这场竞赛，目标是使这场示范在下一个10年的早期就运作起来。运作起来之后，这将会使英国在这种全球性重要技术方面处于世界领先水平。碳捕捉和储存成功示范将是英国为全球努力应对气候变化做出的重大贡献。
政府还成立了一个专责小组来检验规章制度，以确保它有利于碳捕捉和储存。今年晚些时候还将开展一个关于调控全线碳捕捉和储存技术的选择的磋商。
l 核电
核电大约占英国电力生产的18%，占全英国能源供应的7.5%。它是低碳消耗的电能，并且有利于能源供应的多样性。如果没有我们的那些核电站，2004年碳排放量将比原来增加5-12%8。然而，基于它们的寿命问题，现有的核电站将在未来15年左右时间关闭。
政府于2003年留下了这个关于核电站的尚未决策的问题9，并表示在做出任何建造新核电站的决定之前，需要在接下来的白皮书中做出充分的公众咨询及建议。从那时开始，我们已经：
- 看到了日益增多的有关气候变化的证据和需要采取全球行动的国际共识；
- 处理历史遗留废物问题取得重大进展；
- 观察到与其他发电技术相比核能的重大经济学变化。有两个主要的推动因素：比预期还要高的化石燃料价格升高；市场价格的引入要求投资者在做出投资决策时考虑碳排放价格。这两个因素都升高了化石燃料发电的成本；
- 看到很多能源公司对投资新核电站表现出浓厚兴趣。
我们现在也已经接近这样的时间点，包括核能在内，现有发电总量的数量很大的一部分需要替换。
在考虑允许私人公司投资兴建新核电厂是否符合公众利益时，我们需要考虑到的各种各样的不确定性，使我们很难预测未来需要能源使用。举例来说,很难预料矿物燃料、原料和碳价格将来如何改变，所有这些都将影响到不同发电技术的经济学前景。我们不能确定不同可再生能源技术的发展速度。我们尚不能肯定将碳捕获和存储技术以商业化规模、安全地用于发电是否技术上可行或经济适用。我们不知道在未来的40-50年内能源需求将如何变化。此外,我们不可能知道到2050年，国际政治环境如何，虽然我们都知道石油和天然气供应越来越多地集中于处于世界欠稳定地区的国家。
由于时间长,这种不确定性是不可避免的。我们相信，一个在清晰政策框架内以市场为基础的办法，可以为我们提供一种有效的方法来帮助我们应对这种不确定性，实现我们的能源政策目标。这是因为公司被放在了一个最有利的位置来衡量和管理一系列影响能源投资经济学前景的相互作用的复杂因素。
当私营部门获得多项低碳投资选择时，它们将成为最能够帮助我们实现我们的目标和管理相关风险。因而政府的角色是提供一个政策框架,鼓励发展各种低碳技术，因此我们就可以将实现我们的目标可能带来的经济代价和风险最小化。
为了支持这份白皮书，我们进行了很多未来模拟。这些模拟显示在某些情况下，在没有核电站的条件下，我们有可能到2050年将英国的碳排放降低60%。然而，如果我们从这些出发制定计划，我们将处于无法实现我们政策目标的危险之中：
- 供应安全：我们将必须依靠更有限的技术手段实现我们的目标，而其中一些（例如碳捕捉储存技术）需要在商业规模进行验证。这将使英国暴露于更大的能源供应风险之中，因为将核能排除后英国的电力供应多样性将会降低；
- 降低碳排放：排除目前的一项高成本的低碳选择后，我们无法实现长期的碳削减目标的风险将会升高。
还会有升高英国经济成本的风险：排除核能作为一种选择后，我们的模型显示实现我们的碳削减目标将更加昂贵。
我们认识到即便拥有所有的发电技术，新的核电站具有优势也有劣势。但在回顾了所有手头的证据和资料后，我们认为利大于弊，而且可以很好的管理不利因素。
在此基础上，国会的观点是允许私营部门投资新的核电站符合公众的利益。这种观点符合我们与该白皮书的发行同时进行的咨询活动得出的结论。然而，如果政府确认了这项预备观点，那么在英国投资、研发和建造新核电站的事情就成为了私营部门的任务，包括承担核电站退役费用和所有废物处理费用。
本文件的5.5节包含了与该白皮书一起出版的核能咨询文件10的内容提要。
咨询文件列出了关于一系列问题的证据和资料，并邀请受采访者表达自己基于这些信息的个人观点。考虑到这个咨询文件的内容后，受访者能够联想到我们即将举行的一个咨询中带来的部分信息，那就是作为处理放射性废物安全管理方案组成部分的关于地质学处理的内容。
伴随本次核能咨询，政府正在从偶然性出发进行一系列促进行动，以减少管理和规划风险。为政府确认允许私人公司选择投资于新的核电厂符合公众利益做准备。详情载列于咨询文件。
l 低碳运输
短期内降低运输业碳排放的主要机会存在于减少能源的使用中，通过结合提高车辆的燃油效率技术、通过我们在使用汽车和其他交通工具中的选择；从更长远看，通过在汽车设计中的创新、通过空间和交通规划。同样，我们决心要在短期内使用更清洁的能源方面取得更大的进展，并开发长远和合适的替代燃料。
政府将于2008-2009年间引入公路运输再生燃料法（RTFO）。它将要求运输燃料供应商保证我们汽车中使用的燃料有一部份来自可再生资源。到2010-2011年这一份额将达到5%，有利于碳排放降低——相当于从我们的公路上减少一百万辆汽车。一旦重要的费用、标准特别是可持续问题得到解决，政府将提高这一份额，使之超过5%。
l 可再生能源：集中所有因素
包括白皮书中提出的建议在内的政府政策将有助于提高英国能源中可再生能源的份额。我们着重进行了以下工作：
- 在电力生产中，加强和修改公路运输再生燃料法、改革规划体系、剔出阻碍分散式发电的障碍；
- 在取暖方面，出版生物能策略,明确在能源生产中可以增加可再生能源使用的机会、宣布进行进一步研发工作,发展更具战略性的产热方式；
- 在运输方面，通过RTFO要求我们运输燃料中可再生能源的比例升高。
展望未来, 我们还应考虑贯彻欧洲理事会的决议，实现具有约束力的2020年可再生能源目标。
l 研发、示范和部署新低碳技术
斯特恩（Stern）报告指出支持低碳技术研发和示范的政策是减轻气候变化的关键方法。发电、产热和运输业中生产和使用能源的新技术为我们提供了将来以更高的投资效率降低碳排放的潜能。
我们将在短期内开办能源技术研究院。这是公共部门和私营部门之间的共同风险，因为用于开发和示范包括针对运输业在内的低碳技术的最低预算将达到每年6亿英镑。它将为英国提供世界级的能源技术研发工具。我们的远大目标是成为与这些领域相关的最优秀科学家和工程师的全球网络的一部分。另外，2008年将启动环境改善基金。这就可以将政府对低碳能源和高能效技术示范和部署的支持以及对能源与环境相关的国际化发展结合起来。
出版这份白皮书的同时，政府也一起出版了低碳运输创新战略，该战略确定了我们为激发创新低碳运输技术采取的措施。该战略体现了新技术在运输业实现长期碳排放量减少中所起的重要作用，并为在整个创新体系中加快技术创新提供了框架。它提供大量新的资金用于研究、开发和示范计划，用于促进英国工业的最大价值实现以及环境成果的获得。
l 供应安全
英国主要面对两个供应安全的挑战：
- 在当今世界能源需求日益增长和能源趋于政治化的环境下，我们过多依赖于进口的石油和天然气；
- 未来20年中，我们需要大量、及时的私人投资于天然气基础设施、发电站和电网建设。
我们需要控制与石油高进口相联系的潜在威胁，包括：
- 面对全球日益增长的能源需求，日益加剧的能源来源竞争；
- 储备地越来越集中于少数偏远的地区；
- 追求来自既不公开也不存在公平竞争市场的能源；
- 主要输出国家在石油和天然气生产的投资不足的可能性；
我们也希望私营部门在基础设施上的大量投资能从国外带来所需的能源。以我们目前对天然气的需求预测为例，到2020年我们仍需要增加15-30%的进口量。完成这个目标需要的大量投资进行得如火如荼。
在电力市场中，随着经济的持续增长，未来二十年我们将投资兴建新的发电容量为30-35亿千瓦的电站来取代旧的电站，来应付日益增加的电力需求。适时进行这项新投资是保证安全供电的关键。
列在这份白皮书中的用以应对气候变化的很多措施也将造福于英国的能源供应安全。举例来说，在商业、家庭以及公共部门所作的节省能源的努力，减少了整体需求进而减少能源进口。同样，节能也将降低新的大型发电站的投资金额；同时会提高可再生能源和分布式能源包括小规模低碳源产电系统的利用。最后，为私营部门提供增加低碳发电投资的选择，将使我们的能源供应多元化，减少电力供应的风险。
另外，为应对供应安全面临的挑战，我们将：
- 提高国内能源生产能力，同时配合节能措施，帮助我们改善对进口能源的依赖；
- 致力于建立更加有效和透明的能源市场，使得我们的公司能公平的获得所需的能源；
- 巩固英国能源投资框架，吸引更多的符合我们能源目标的天然气和电力基础设施的投资者。
l 国内化石燃料储备的经济生产最大化
未来化石燃料在能源系统中仍发挥关键作用。我们必须通过加大对北海投资并确保其竞争力，最大限度地开采英国石油和天然气剩余储量。以与业界合作建立通往西部设得兰群岛的基础设施为基础，来开发更多的石油和天然气。我们也制定相应措施取消商业交易时的某些障碍，尤其对于那些规模小的公司，例如，简化北海审批手续以及加快审批速度。英国政府一直强调实施适度和稳健的财政制度来开发石油储备地。
在我国的能源结构中，煤炭将继续发挥重要作用。2006年秋，我们组织了煤炭论坛。这次论坛汇集了煤炭行业和电力发展行业的专家和精英，他们提出了英国煤炭经济生产最大化的战略。煤炭作为多元化和弹性化的能源结构中的一部分，继续发挥重要作用的观点已得到论坛的肯定，同时也提出使用本地生产的煤炭的潜在利益。有效地利用经济可行性及符合环保标准的英国能源资源，包括煤炭储量，将有助于实现供应安全的目标。政府认为这些因素反映了保持经济地开采煤炭储量的价值。
l 有效透明的国际能源市场
更好的利用本国资源只会减慢进口石油的增长速度，而这些进口石油是用来满足我们的能源需要，因此石油进口量还会增加。公司在国际市场上购买石油需要有信心。开放的欧洲能源市场应具备货源充足的供应商，有价格竞争力的国外供应来源是必不可少的因素，尤其对天然气来说。我们欢迎委员会所采取的强有力的行动，诸如2003年欧盟内部市场立法，支持2007年能源战略研讨会的建议并在2007年欧洲理事会上签署生效。通过双边和国际组织（国际能源组织），我们将在欧盟外的区域也建立更透明的能源市场。
l 完善本国能源投资框架
我们应该认识到，拥有好的国内投资框架才能吸引公司进行足够的适时的投资于以下领域：
- 国外的能源输入到国内，甚至到最终的消费者，所需的基础设施建设；
- 淘汰旧发电站时，兴建新发电站。
不论在天然气进口和储存设施方面还是在新的发电站建造方面，及时有效的信息在有效运作能源市场中以及做出及时投资决定的过程中是非常关键的。因此，从今年秋季开始，我们将公布今后能源供应和需求趋势的信息及其分析，帮助能源供应商和消费者做出相应的投资和购买决定，并通知相关政府部门。
另一个阻碍及时投资效益的主要原因是规划体系的有效性与否。规划白皮书《2007，未来可持续性的规划》指出，需要改变目前的规划制度，它将使我们及时有效可靠地做出关于国家重点基础建设的决定，从而提高系统的问责制，决策的透明度以及市民和社区有效地参与其中的能力。
经议会批准后，我们将立法。目的是在2009年推行这项改革，包括三个关键内容：
- 部长们应确立国家能源基础建设的战略背景；
- 一个精简高效的决策过程，使得某个重大项目的各方面得以综合考虑，由一独立的机构做出决策；
- 承诺有效的公共咨询，也包括：在国家政策声明下，部长们准备进行新的基础设施建设，并通过一项新的义务，必须对开发商进行咨询后才能提出申请。
完善市场信息和改革的规划体系将有助于所有的能源基础设施投资。此外，本白皮书也列出相关措施，以巩固和阐明针对天然气市场和电力市场的投资框架。
l 提高天然气供应的安全性
我们节约能源、鼓励多元低碳电力结构和最大地恢复英国大陆架（UKCS）的天然气的政策会通过减少天然气的进口来保证天然气供应的安全性。另外，除了规划白皮书中为了一个可持续发展的未来改革措施之外，以下这些改革会有助于投资的天然气基础设施的公司减少管理上的不确定性，帮助提高天然气供应的安全性：
- 我们建议将不同的海洋石油天然气开发的审批机构合理化，并创造尽可能具有一致规定和程序的统一、单一的审批机构；
- 我们将会引进一套新的海岸许可系统，该系统将有助于海岸天然气储藏的发展和液化天然气的卸载；
- 在刚刚过去的六个月中，我们已经为那些考虑在现有规划系统下投资天然气储藏项目和相关基础设施的公司准备好了新的指导。
l 提高电力供应的安全性
我们的策略将会从以下方面考虑电力供应安全性的风险和电站、电网大量新投资的必要性：
- 通过鼓励低碳发电技术的发展和一个鼓励公司投资的市场框架，从而帮助确保在未来有一个更加多样化和可靠电力结构。具体措施包括:
w 强化我们建立一个更有效的欧洲排放交易体系来为公司提供长远角度碳价格的信心。相信我们的努力会成功地加强欧洲排放交易体系，而且气候变化法案草案表明我们会长期致力于减少碳使用量。只要这可以为英国的投资者提供更大的确定性，我们将保持开放进一步采取措施的选择,加强对计划的运作；
w 加强我们的再生能源义务政策，宣布证明商业规模的碳捕获和储存的计划，受询于我们一起出版这本白皮书，解析在英国投资的公司投资新的核电站的选择是否符合公众利益；
w 拟议出版的一个新的关于气候变化的规划政策声明要求规划者和地方当局认识到可再生能源和低碳发电是国家需要。
- 在2007年4月份，我们引进新的二级立法来更新那些应该简化审批过程的大规模发电项目和相关基础设施的质询标准。我们准备了新的指导来帮助那些考虑投资发电项目，热电联产项目和相关基础设施的公司。
- 最近的英国煤气电力市场办公室（Ofgem）输电价格管制和去年的分销网络价格管制会让大量新投资取代老化的基础设施并连接新的发电能力。
l 欧盟能源政策
在2006年的能源状况回顾报告之后，欧洲理事会于2007年三月通过了关于能源安全和应对气候变化的欧洲共同战略。其中包括进一步采取措施完善国内天然气和电力市场，签署在2020年时同现在相比能源消耗节省20%的目标。该协议要求欧盟达成一项具有约束力的目标，即在2020年前温室气体排放量减少20%，相当于这方面国际合作的30%。该协议赋予欧洲排放交易机系在欧盟减少温室气体排放的长远战略中的核心作用。
欧洲理事会协定也认识到碳捕获和储存的潜在重要性并设定了2020年前欧盟能源的20%来自再生资源的目标。该目标包括我们用于供暖、运输和电力的能源。对于分享欧盟汽油和柴油消费方面的生物燃料，理事会还通过了一项为10%的具有约束力的最低目标，所有成员国必须完成；这个受具体条件的限制，包括生物燃料的生产是可持续的。
20%为可再生能源的目标是野心勃勃的，预示着成员国可再生能源容量的大幅度增加。这需要在整个欧盟温室气体目标的背景下向前推进。最新数据表明当前英国分享的可再生能源占其总体能源结构的2%左右、欧盟总体是6%12。预测表明，基于现有政策，到2020年，英国的可再生能源会达到其能源消耗的5%左右，不太可能超过整个欧盟的10%.13
大家要求委员会在今年年底给出详细提议——包括每个成员国应对欧盟温室气体和可再生能源的贡献。委员会将会考虑到个别国家的情况，在2008年9月与成员国和欧洲议会讨论并达成提议。在制定有关的可再生能源目标方面，经欧洲理事会同意，考虑到不同国家的起点和潜力，包括现有可再生能源水平和能源结构，委员会将会兼顾公平和足够分配。
所有这些意味着英国对欧盟温室气体和可再生能源目标的贡献的大小和性质方面存在不确定性。为了熟悉该决定，我们需要所有的提议的英国贡献，包括：技术可行性，成本效益，我们现有的和潜在的发展包括可再生能源在内的低碳技术能力，我们的整体能源结构和包括能源安全和可靠性在内的能源政策的广泛影响。
我们已经在与欧洲的合作伙伴们讨论这些问题。同时，我们正在详细分析以探讨如何使春季在欧盟理事会上达成的目标得以最有效的实现。我们将积极开展同有关各方，包括能源的生产者和使用者的合作以推进这项工作。
在每个欧盟成员国确认他们在实现欧盟议定的目标应做出的贡献后，我们将提出超出白皮书范畴之外的相关措施，使我们的贡献符合这些目标要求，特别是截止到2020年之时，增加可再生电能、热能与运输方面的份额。与此同时，本白皮书中所提出的措施与市场框架使得我们能够对此重要议程取得显著进展。
l 燃料缺乏
我们确保通过竞争的市场来实现可持续的和可靠的能源供应的政策对所有英国消费者都有好处。尽管如此，我们还需要考虑我们政策的社会影响。我们的目标仍然是保证每个家庭都有足够的、能够支付得起的供暖。
为达到此目的实施了一系列政策，包括暖锋方案（和其对应的下放管理）和冬季取暖费。政府还采取一些办法来帮助低收入家庭，包括退休金信贷工作和儿童税收抵免。
处于燃料缺乏的家庭数目仍然明显低于1996年的：自1996年的650万户降到少于400万户，尽管近些年来的价格增长扭转了一些我们所取得的进展。虽然这样，我们预期长远的全球能源价格会高于以前。为了满足我们对社会中最脆弱的群体所做的不懈努力，进一步的行动是十分必要的。
我们将更好地定位现有的国家补助来确保那些有权获得支持者受到应有的待遇，例如使负责处理燃料缺乏的组织间能够分享受益数据。我们还会改变暖锋方案来提供更多的利益享有检查。我们会与能源公司合作，鼓励所有公司落实有效的项目来补助脆弱的顾客。与2006年的前预算报告中宣布的基金激励下的措施一道，我们预期我们的动议会使大约20万英国家庭摆脱燃料缺乏。
尽管如此，很明显如果要达到消除燃料缺乏的目的，我们需要做的更多。我们正在检查我们燃料缺乏政策，寻找可以改善它们的方法。
我们建议的影响和代价
此白皮书中的建议构成一个全面的、雄心勃勃的和综合性的一揽子提议，有助于我们的能源政策目标取得进一步的进展。
l 对我们的能源目标的影响
我们估计这项白皮书中描述的措施可以在2020年时每年节约碳（MtC）2300-3300万吨。如果我们的措施达到节约范围的上限，我们将如期实现在2020年取得实质性进展，奔向2050年的目标，正像2003年能源白皮书中描述的那样。它也使我们在2020年的范围实现气候变化法案草案中列出的较1990年水平降低26%-32%碳排放的目标。
还有一些正在考虑之中的可以进一步节约碳的建议，例如欧洲排放交易体系中的水陆运输，智能公尺的推出。另外，我们正在商讨允许公司投资新的核电站是否符合公众利益。所有这些达到英国对欧盟春季理事会协议贡献而需的附加措施都会进一步减少英国的碳排放。
我们的整套政策也会提高我们能源供应的可靠性，通过以下几方面：维持多元化能源结构；支持和刺激在原能源供应的增长；激励的有效使用矿物燃料；并强化市场架构以提供充足和及时的投资。由于我们所采取的措施，与未采取措施相比，在2020年，电力消耗会降低15%，天然气消耗降低13%，进而降低我们的天然气进口需求。总的来说，估计我们的措施会在到2020年时将英国经济能源效率提高10%。这将超过我们在这段期间预计的25%的改进量。
一些应付气候变化的现行政策，包括欧洲排放交易体系及可再生能源义务有助于提高能源价格。我们已经分析了我们的新措施对零售能源价格的影响。基于此分析，我们估计我们的整套措施（不包括欧洲排放交易体系）的总的影响会在2020年时增加4%的电力价格和3%的天然气价格。我们的许多措施旨在提高能源效率；这些措施不会影响能源法案，在某些情况下当消费者开始实现他们的潜在储蓄时会有助于降低能源法案。
我们在实现燃料扶贫目标中面临挑战，部分原因是能源价格上涨。更好地实践现有的支援措施和2006年前预算报告中宣布的措施会使能源缺乏的家庭数目减少20万户。
l 对经济的影响
斯特恩（Stern）报告得出的结论是强劲及早的应对气候变化的协调行动的益处远远大于无所作为时的经济成本。据估计无所作为时的成本相当于损失一年全球GDP的5－20%，而如果世界寻求最佳措施来采取行动的成本可限制在年全球GDP的1%左右。
对于这份基于斯特恩的全球范围的模型的白皮书，我们进行了应对气候变化对英国经济影响的经济模拟。分析结果显示在2050年达到降低国内碳排放60%的成本相当于降低英国GDP的0.3-1.5%14。尽管如此，因为短期经济调整比中期的难，我们的模型显示在2020年前实现减少国内排放量30%的成本可能会更高，以至于在2020年时GDP较它依赖矿物燃料价格水平的结果低1.3-2%。即便该成本为2020年GDP的2%，经济在现在和2020年间仍然可以增长40%。
这不应被视作对能源白皮书政策的影响的分析，而是实现我们的碳目标的宏观经济成本的估测。此白皮书中的措施旨在使用最高成本效益的方法节约碳使用。此外，这里呈现的模拟结果都是基于国内行动。在多边行动的背景下，或如果有英国通过欧洲排放交易体系投资更具成本效益的国外减排机会的余地，正如为气候变化法案草案提供的那样的话，英国的成本会更低。因此我们相信它们会在2020年前带给我们显著的碳节约，比1.3-2%范围的成本还要低。
l 推广
迎接能源安全和气候变化的挑战需要强的国际合作作为前提，推动欧盟能源战略以及更广泛的范围。在国内，需要政府、企业和个人的行动。创建良好的条件和激励机制是政府的任务，只有这样所有人才能参与其中。成功不仅需要我们所需的大规模投资的正确条件，而且需要我们的劳动力具有技术和经验来推广投资，确保我们的主要基础设施有效安全运作。我们正在要求行业技能委员会报告能源部门的技能差距和对此所采取的行动。
此白皮书中的一些措施无须立法，将会在近几个月中得以实施。有的还需进一步商榷。其他措施需要立法变化：我们打算在议会允许的时间内尽快提出这些建议。针对此项的计划将密切配合那些针对气候变化法案的计划。
参照欧盟战略能源政策的执行，尤其是关于欧洲排放交易体系第三阶段、欧盟温室气体排放量和再生能源的目标的实施的进一步开放欧盟能源市场的立法，我们将进一步制定政策。
我们将会按照更佳法规来推进白皮书中列出的提议和进一步的工作。为了配合我们的更佳法规，我们正在进行一个将于2007年秋季完成的对气候变化研究手段的审查，以确保没有不必要的重复、不一致或与现行规管制度间的冲突，并提出建议来解决以确保商业的监管负担减至最低。
有些涉及到苏格兰、威尔士和北爱尔兰的能源政策的事项是下放的行政当局的职责，因此，这些事项是根据每个政府的特殊情况做出决定的。为配合苏格兰、威尔士和北爱尔兰的下放住区，本白皮书中的所有触及移交事宜的提议都将会依据谅解备忘录中规定的原则进行。预计该下放的行政当局将要在适当的时候考虑如何推展自己与能源政策相关的责任。北爱尔兰的企业、交易和投资部已经表明它致力于实现英国的能源目标和制订措施以配合英国政府。
注：
1. 我们的四个能源政策目标：
·使我们处在于2050年将英国的二氧化碳—全球变暖的主要原因—排放量降低60%，并在2020年取得明显进步的前进道路上；
·保持能源供给的可靠性；
·推动英国国内外竞争型市场的形成，帮助提高可持续经济增长速度、发展生产力；
·确保每个家庭获得足够的、低代价的取暖。
2. http://www.hm-treasury.gov.uk/independent_reviews/
stern_review_economics_climate_change/sternreview_index.cfm
3. World Energy Outlook, IEA, 2006. See http://www.worldenergyoutlook.org/
4. www.energysavingtrust.org.uk
5. http://ec.europa.eu/environment/co2/pdf/com_2007_19_en.pdf
6. 除了这些措施, 我们也建立了一个前瞻性的项目。它将帮助我们了解任何一个产生于并行发展的集中与分散管理体制的长期问题。这是基于2008年夏季的报告。
7. 进行议会时间和国家艾滋病检查。
8. 可持续发展委员会，核能在低碳经济中的作用，第二页：减少二氧化碳排放—核能和替代品，2006年3月
9. 能源白皮书，我们未来的能源—创造低碳经济，HMG Cm 5761
10. http://www.dti.gov.uk/energy/whitepaper/consultations/nuclearpower2007
11. http://www.communities.gov.uk/index.asp?id=1143104
12. 英国数字来自英国能源统计文摘（DUKES），2006。欧洲数字来自欧共体统计局http://epp.eurostat.ec.europa.eu/portal/page?_pageid=0,1136239,0_45571447&_dad=portal&_schema=PORTAL
13. 英国数字是基于DTI项目——更多细节参阅UK Energy and CO2 Emissions Projections 2007年5月。http://www.dti.gov.uk/energy/whitepaper.欧洲数字来自欧洲理事会可再生能源路线图Renewable energies in the 21st century: building a more sustainable future,COM(2006)848 final.
14. 所有本节列出的成本代表一年内的GDP变化而不是一个累计影响或对GDP增长率的影响。例如2050年的数字，成本是与一个设想的没有碳制约的经济比较的。而对于2020年的数字，成本是与一个无碳价格的设想的经济比较的。
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