疫情的全球大流行，对中国乃至全球经济社会发展带来了多方面挑战和冲击。国合会中方首席顾问刘世锦在近期一些会议、采访和文章中，对当前国内外的宏观经济形势及发展趋势进行了分析与研判。

　　现将其主要观点综合编辑整理如下：

　　Q：如何看待海外疫情对中国经济的影响？

　　A：“从常规增长模式转入相当长时期的‘战疫增长模式’”

　　首先，不能低估第二波冲击。今年年初中国经济首先受到疫情冲击，一个多月的时间经济几乎停摆，目前已在逐步恢复。但海外疫情正处在上升胶着状态，总体上仍未出现拐点。WTO最新估计，2020年全球经济不可避免地遭受剧烈冲击，预计增速为-2.5%至-8.8%，出口增速为-17.1%至-40.9%，进口增速-14.5%至-33.8%。

　　中国出口一季度同比下降11.4%，进口下降0.7%。二季度以后，预计海外疫情对中国进出口影响加大，将会成为对中国经济的第二波冲击。有关研究推测，中国进出口全年将会出现15%-20%的下滑，其中服务贸易降幅更大。

　　第二波冲击何时缓解，直接取决于国际疫情走势，而国际疫情有三个很大的不确定性。第一，美欧日等国一段时间后出现拐点，但在现有管控模式下，可能难以像中国一样短期内清零，会出现一个相当长的尾部；第二，印度、非洲等发展中国家尚未进入爆发期；第三，疫情是否会跨年度甚至长期存在。

　　在此背景下，第二波冲击在时间上将会大大长于第一波冲击，带来的增长减值也大概率超过前者。

　　正因为如此，我们将不得不面对并适应这一个现实，即从常规增长模式转入相当长时期的“战疫增长模式”。这种增长模式的显著特点是，需要支付一个“战疫折扣成本”，就是说，总是要拿出部分资源去内防反弹、外防输入，经济难以开足马力运转，实现潜在增长率。

　　Q：转入战疫增长模式后，预计2020年中国经济表现如何？

　　A：“中国经济全年能够实现3%左右的增长就是一个很大胜利”

　　从常规增长模式转入相当长时期的“战疫增长模式”后，意味着2020年中国经济的增长背景就出现了很大改变。一季度预计会出现-5%的收缩，二季度恢复一定幅度的正增长，在不考虑第二波冲击的情况下，假设三四季度受到反弹和刺激因素的支撑，较潜在增长率高出两个百分点，达到8%左右的增长，但若考虑到第二波冲击影响，要有2-3个百分点的减值，全年能够实现3%左右的增长，就是一个很大胜利。在全球经济深度衰退的背景下，这样的一个增长速度非常难得。可以说，“战疫增长模式”下3%的增长率，含金量要大大超过常规增长模式下的6%。

　　对增长目标的评估也要相应调整。建议采取“相对增长率”的评估方法，就是用中国增长速度与世界平均增长速度的比值或差值，评估中国经济的增长状况。采取这种方法的基本背景是，中国经济已在较大程度上融入全球经济，而且这次疫情冲击也是全球性的。与以往相比，如果这种比值是稳定或上升的，表明中国经济表现是好的，反之则是差的。以差值为例，2019年世界经济平均增速2.9%，中国是6.1%，相对增长率为3.2%；如果2020年世界增速为-2.5%，中国为3%，相对增长率就是5.5%，是高于去年的。

　　这种评估方法的一个好处是，不必过于拘泥于以往的增长目标，特别是避免用过度刺激办法去实现常规增长模式下制定的目标，而是在战疫增长模式背景下，科学务实地制定并实施增长目标。

　　Q：在经济增长背景发生变化的情况下，短期宏观经济政策如何取向？

　　A：短期政策要聚焦于“恢复”、“救助”、“避险”。 

　　短期政策要与这次经济受冲击的特点相适应。这次经济大幅下滑，是一次意外的超级外部冲击，而非经济内部出了问题，如需求严重不足、杠杆率过高等。这是与以往金融或经济危机的不同之处。

　　经济恢复取决于两个因素，一是疫情持续时间，二是生产能力受损程度。 如果疫情持续时间不长，生产能力受损有限，疫情过后可出现V型反弹；如果疫情持续时间较长，或生产能力受损严重，反弹就不那么容易。除了尽快控制住疫情之外，尽可能减轻生产能力受损，保护生产力，是短期政策的重点。

　　短期政策要聚焦于“恢复”、“救助”、“避险”。 

　　“恢复”就是把被疫情打断了的产业循环和经济秩序恢复起来。近期复工复产中的困难，有人说是需求问题，有人说是供给问题，其实两边都有问题，因为循环链条被打断了。

　　“救助”是帮助那些处境艰难、甚至日子过不下去的企业和个人，重点是中小企业和低收入人群。这也是恢复经济秩序的一个部分。

　　“避险”就是防控经济中已有结构性矛盾可能引起的风险，防止老矛盾引出新问题。

　　当务之急是尽快恢复正常产业循环和经济秩序，重点是使受冲击最大的服务业转起来。对疫情已不是当初的未知状态，应能说“可防可控”了。重点放在防止外部输入上，即便出现个别病例，应完全有能力控制。

　　Q：短期政策的重点和发力方向应该是怎样的？

　　A：“基建投资稳不住中国经济的大局 稳增长的重点是稳消费”

　　短期政策有三个需要关注的问题。

　　第一，稳增长首先和重点是稳消费。以往遇到经济下滑，我们首先想到的是花钱搞投资，特别是搞基建投资，这与当时的增长阶段和经济结构有关。2008年应对国际金融危机冲击，实行四万亿刺激计划，当年支出法GDP增量中，投资所占比重为62.8%，消费比重为42.5%。到了2019年，支出法GDP增量中，投资比重已经降为17.2%，消费比重则上升到66.9%，居民消费比重为49.5%。这组数据表明，现阶段要稳增长，首先和重点是稳消费，尤其是居民消费。这个大头稳不住，经济整体就稳不住。投资尤其是基建投资已经成了小头，靠小头稳不住大局。

　　第二，对低收入群体直接补贴。这是稳消费直接引出来的议题。到底是直接发放货币补贴还是发放无太多限制的消费券，还可以讨论。发达国家的普遍做法是直接货币补贴，直接就发到居民账户上去了。我们的短板是低收入人群识别和补贴的基础设施还没有普遍建立起来。数字技术发展到目前水平，搞这个“新基建”应该不难，当下的需求也提供了一个补短板机会。短期内，可以利用已有的渠道信息，如贫困地区贫困人口、城市社保体系中的低收入人群、个税申报系统等。这种补贴至少要注意三点：确实补助到低收入人群；尽可能多地去消费；不能走形式，下毛毛雨，要有适当大的量，比如达到低收入人群一个月的收入或消费水平。

　　相关的一个认识问题也要讨论。不能简单认为对低收入人群直接补贴就是给福利、养懒人。直接看，发补贴可以稳消费、稳增长，部分补贴将转化为企业收入和政府财政收入。从经济循环过程看，给低收入群体发补贴有助于缩小收入差距，保护生产力，提升人力资本，因为低收入群体既是消费者，也是生产者，是人力资本提升空间最大的生产者。

　　第三，要给第二波冲击下的外贸受困企业留下足够弹药。救助企业的资源要均衡使用，子弹不能一次打完。第二波冲击刚刚开始，峰值和尾部在什么地方还看不清楚。出口企业是中国经济中最有活力和竞争力的一个部分，如果这部分企业倒下，对中国经济的伤害难以估量。要把救助资源的大头放在这个领域。

　　对低收入人群的直接补贴也可与救助外贸企业结合起来。对外贸受困企业中一定收入水平之下的员工，由政府发放一定数量的补贴，以帮助企业稳定员工队伍，这样就可以同时扩消费、降成本、稳就业，使政策更好地起到作用。

　　Q：中国是否应推出经济刺激政策？

　　A：中国还有相当大的结构性增长潜能，刺激经济主要靠结构性潜能而非宏观政策

　　经济遇到困难就想到用刺激政策，除此之外，还有没有更合理且管用的办法？观察和解决问题的思路要有一个调整。

　　前段时间讨论中国经济增速，一种观点主张通过大力度刺激政策“保六”。如果中国远高于发达经济体的增速靠的刺激政策，那么发达经济体这些年空前宽松的宏观政策至少也应该将其增速搞到6%以上。我曾经用一个例子说明宏观政策的作用，假定宏观经济如同一个水深2米的泳池，水面会出现波动，宏观政策可以使这种波动减小，但水深由2米变成1.5米或1米，或者反过来，由1米升到1.5米或2米，宏观政策是无能为力的，而要靠结构性潜能。

　　中国经济远高于发达经济体的增速，主要靠的是结构性潜能。 

　　这种结构性潜能，就是经济学上所说的后发优势，通俗地说，是作为一个后发经济体，在技术进步、产业结构和消费结构升级、城市化进程等方面的发展潜能。在中国高速增长期的相当长时期内，高增长靠的是高投资，而高投资主要由基建、房地产、出口等驱动。经济由高速转到中速，这些结构性潜能逐步减弱。转入中速增长期后，需要有新的结构性潜能替代，这就是我们通常说的增长动能转换。

　　发达经济体增长对宏观刺激政策有更多依赖，因为它们的结构性潜能已经很少了，增长主要靠更新性需求拉动，如房子破了，需要翻修；汽车老了，换个新的，等等，靠边际更新维持经济增长。美国在发达经济体中增速相对高一些，一是有创新，大部分创新首先出现的美国；二是过去一些年有移民，带来了更多的需求和低成本供给。如果中国某个时候不得不主要依赖刺激政策维持增长，应该是已经进入低速增长期了。 

　　所以，对现阶段的中国经济，不论是短期内应对疫情冲击稳增长，还是未来一个时期保持中速增长，着眼点、立足点都应转到结构性潜能。中国还有相当大的结构性增长潜能，刺激经济主要靠结构性潜能而非宏观政策。任何时候都会有宏观经济政策，但在促进增长意义上，这类政策仍是短期和相对次要的，且应与结构性潜能相配合。

　　Q：从中长期看，如何通过改革激发经济增长动能？

　　A：实质性深化改革是最好的刺激政策。以要素市场改革推动都市圈建设，形成中国经济增长的“新风口”。

　　即使经济恢复较好，仍会留下一个增长硬缺口。前面提到的“战疫成本折扣”，也要有新需求填补。如何激发新增长动能，是与短期政策相配套的中长期政策所要解决的问题。

　　今后五到十年，都市圈和城市群加快发展是中国经济增长最大的结构性潜能，用一句时尚的话语说，是中国经济增长的“新风口”。

　　所谓都市圈，在空间形态上，就是在一小时通勤圈，或已有核心城市周边50-70公里左右范围内（不同地理环境有较大弹性），发展起一批小镇或若干小城，相互连接后形成新的城市网络体系。 

　　概括地说，都市圈发展，重点是那个“圈”的发展，通过疏解核心城市的结构性矛盾、扩展城市化空间，小分散、大集中，实现大城市超大城市的转型升级。具体说，有利于产业结构调整，特别是制造业在降成本的基础上提高专业化水平；有利于人口结构调整，大幅度改善居住环境和生活品质；有利于职住平衡，减缓拥堵、污染和通勤压力；有利于进城农民工和其他外来人口改进居住条件，获取应有的基本公共服务；有利于带动创新和绿色发展，促进生产生活转向高质量、可持续、有韧性的新发展方式。

　　从增长动能角度看，小镇小城要新建改建大量居民住宅、公共基础设施，小镇小城之间要用轨道交通等连接，产业聚集的小镇小城也要有新的产业投资，这些不仅可以带动消费，也可带动大量投资。初步估算，今后十年，都市圈建设每年能够为全国经济增长提供至少0.5到1个百分点的增长动能，不仅为应对疫情冲击，更是为今后相当长一个时期中速高质量发展提供有力支撑。 

　　近期热炒“新基建”概念，从体量上说，基建投资的主体还是所谓的老基建。其实，不论老基建还是新基建，投对地方都是好基建。基建投资的突出问题是投的地方和机制不对。投到都市圈，出错的概率不大。

　　回到现实，都市圈建设面临不少思想观念、体制机制政策方面的阻力与约束。近日，中共中央、国务院发布了《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》，核心是促进土地、劳动力、资本、技术、数据等生产要素的自由流动和市场化配置。文件发布后社会反应积极热烈，对解决都市圈建设面临的诸多体制机制政策问题，可以说恰逢其时，切中要害。这也再次说明，实质性深化改革是最好的刺激政策。

　　建议以落实中央文件为契机，推出以要素市场化改革推动都市圈建设的一揽子改革发展计划，包括有关城市，重点是人口持续流入、发展潜能大的大城市或城市群，加快制定或修订都市圈建设规划，并尽早公布， 起到提振信心、稳定预期的作用；开工建设一批前期准备充分的都市圈轨道交通、通信工程等基础设施建设项目；制定规划，并着手分期建设主要面向外来人口特别是农村进城人口的安居房工程；推动农地入市、宅基地流转，选择若干小镇，开展核心城市老龄人口下乡养老社区建设试点；调整户籍政策和其他人口流动管理政策，为外来人口在都市圈小镇小城安居乐业、就业创业营造有利环境；可选择粤港澳大湾区和若干发展潜力大的省会城市作为都市圈改革发展综合试验区，率先突破，取得可复制、可推广的经验。

　　Q：都市圈建设需要如何推进，目前还有哪些困难？

　　A：都市圈建设需要在六个方面深化改革、调整政策。

　　都市圈建设面临不少思想观念、体制机制和政策方面的阻力与约束，需要深化改革去解决。

　　第一，加快大城市城乡结合部的农村土地制度改革。十八届三中全会明确提出，农村集体建设用地与国有土地同价同权、同等入市，同时也要创造条件使宅基地流转。近些年虽有探索，但进展不及预期。面对建设都市圈的紧迫需求，大城市周边城乡结合部的农村土地制度改革不能再拖下去了。都市圈建设过程中，除特定公共用途要由国家征地外，一般应通过集体土地直接入市满足需求。 

　　第二，优先完善都市圈农村社会保障体系。对农地入市、宅基地流转，人们一个担心是有的农民会不会居无定所，影响稳定。过去长时期内，我们把农村土地作为农民安身立命的最后屏障，城里找不到工作了，还可以回到农村。这在过去是有道理的。随着市场经济的成熟和现代社会保障体系的发展，我们完全可以用现代社会保障体系替代农村土地这种原始的、低效率的保障方式，把稀缺的土地资源解放出来，实现高效率的配置利用。农地入市、宅基地流转获取的收入，应优先用于完善相应地区农村人口的社保体系，使他们与城里人一样不再依赖于土地保障，在提高土地利用效率、增加收入的同时，由更为有效和稳定的社会安全网托底。 

　　第三，以强有力的制度政策措施防范以权谋私的腐败行为。在城乡结合部搞农地入市、宅基地流转，有些握有权力的干部会不会借机捞好处、搞腐败，也是大家所担心的。以往此类问题不仅存在，有些地方还相当严重。近年来反腐败力度加大，情况好转，但制度建设、政策措施必须挺在前面。可对一定级别的党政领导干部在城乡结合部的房屋交易行为实行严格审查制度，增强透明度和社会监督。对相关腐败案件从严惩处，并加强曝光，以起到警示作用。

　　第四，推动农村基层治理结构的改革转型。农村集体土地的所有权归集体组织，但这些年农村基层组织治理能力不足，有些地方家族势力过大，管理混乱，集体财产收入被装进少数干部腰包的事例时有披露。此外，随着由农村转为城市，传统的农村治理结构向城市社区治理结构转型也势在必行。所以，都市圈建设过程中，要加强相关农村基层组织建设，遏制基层腐败，完善乡村基层民主选举制度，认可并保障农民的合法权益，提高透明度，加强监督监管，集体经济组织管理和行政管理职能也要适当分开。这方面已有一些成功经验，可借鉴推广。

　　第五，国土空间规划形成机制也要改革、创新、完善。国家正在推动三规合一。空间规划很重要，定下来就要执行，要有权威性和强制力。建设都市圈，应在空间规划的思路、机制和方法上做出必要调整和完善，有些地方可能需要重新规划。近期国务院将部分土地使用审批权下放给省一级政府，其中试点永久基本农田转为建设用地和国务院批准土地征收审批事项委托部分省、自治区、直辖市人民政府批准，这些试点省区均为都市圈发展潜力大的地区。此项重要改革将有利于地方政府从各自实际出发，集中利用土地资源，为都市圈建设提供有力支持。

　　第六，创新都市圈建设的体制机制政策。建设都市圈要立足于调动市场力量，充分发掘全社会消费、投资和创新的潜能。大城市政府通常人员素质较高，组织协调能力较强，在建设都市圈过程中有很大创新空间。建议试行区带镇体制，即核心城市的一个区，带都市圈若干个镇，发展目标、责任、权利、利益都捆绑在一起，所带镇创造的GDP、财政收入、就业等，都算到区的名下；区所辖核心城区内需要疏解的功能，可优先转到所带小镇；同时区也要利用各种资源推进所带镇的规划、建设和运营。各个区所带镇之间既竞争、又合作，逐步形成有活力、有创造力、可持续的发展机制。

　　以上几个方面的改革都很重要，但都不容易，有的是长期以来未能啃下的硬骨头。