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国合会2004年年会(三届三次年会)给中国政府的政策建议

发布时间:2004-10-31作者:来源:国合会

  中国环境与发展国际合作委员会(以下简称国合会)把可持续农业与农村发展作为本年度年会的主题,同时也审视了中国加入世界贸易组织对中国环境的影响。国合会支持的农业与农村发展课题组、流域综合管理课题组、农业面源污染课题组、保护地管理课题组和世界贸易组织与环境课题组提交了研究报告。

  国合会认为,中国正在科学发展观的指引下,探索一条新的可持续发展道路。中国已经取得了非凡的成就,但需要一个新的架构来应对越来越复杂的局势,调控经济快速增长,协调不同地区的发展差距。国合会赞赏中国政府以人为本的政策,中国的增长应该提高质量和效率。国合会委员们赞赏中共十六大重视农民和农村的发展。

  农村的可持续发展依赖于机构与财政改革,转变政府的职能,创造非农经济产业,实现环境的改善。

  处理好农村的环境与发展问题,需要新思路和更加综合的手段,在全国范围考虑生态服务、环境影响、资源短缺和保护生物多样性等一系列问题,把综合规划与管理的理念贯穿于农村发展、流域管理、保护地管理和农业污染防治等领域。

  中国执行WTO规则和协议是改善农村环境和促进农村发展的重要途径。中国在资源型产品国际贸易中的地位愈加突出,需要制订新的政策以确保可靠的原材料供应及其出口产品的国际市场。

  国合会重点提出以下六方面政策建议,并经国合会2004年年会讨论通过。

  一、构建新时期农村发展的新框架

  1、改革农村的财政制度。第一,必须重新构建财政管理系统,不同级别的政府需要有明确的职责。当政府同意一项支出时,就需要给它提供足够的资源。第二,尽管近年来对农村的投资逐步增加,但仍然无法满足需求,在贫困地区尤为突出。给地方政府提供的新的资金应该以这样的方式操作:一方面将满足地方的需要,另一方面地方政府在管理这些资金时应该透明,并接受当地公众的监督。第三,政府官员需要转变他们的角色,不必参与到民营部门可以更好运作的许多生产领域和流通环节中,比如粮食生产、粮食贸易、水产养殖等。然而,当官员们提供政府服务时,他们需要全力支持。

  2、建立政府与农民的伙伴关系,帮助农民建立独立自主的农民协会,鼓励私营企业发展。此外,在对现有农村金融机构进行改革的同时,允许他们有更大的经营空间,将有助于农民和农村企业扩大在农村的投资。

  3、加大农村劳动力的教育、医疗卫生和其他方面的投资。近年来,中国已经加大农村教育的投资力度,受到了广大群众的欢迎,但是还需要更多的投入。最重要的是,农村九年制中小学教育应该免费,教育设施建设的投资和农村教师的收入水平都应该提高。人力资本的改善将成为减少农村贫穷、并为农村剩余劳动力向外转移创造更好条件的关键因素。从供给的角度看,需要不断改善的学校教育可以帮助农村青年劳动力进入非农业市场。同时,需要加强对成人的培训,以提高他们进城务工的能力,从而为工厂、建设工地、新企业和服务行业提供更多的合格劳动力。虽然建立全国的社会保障体系是一个长期的过程,但从短期来看,急需支持与促进农村保健体系的建设。应当根据实际情况,制定灵活的医疗保障政策,让被保险人随时随地都能享受到医疗服务,并且对不同档次的服务实行不同的价格。从需求的层面看,也需要做很多事情,包括通过发展劳动密集型产业,提供更多的非农就业机会;消除雇用农民工的政策壁垒,刺激银行为地方企业和个体经营户提供信贷服务。

  4、支持农业科技是提高土地生产力的主要动力。中国农业科研投资一直偏低。就农业科技投资占农业国内生产总值的比例而言,世界上几乎所有其他国家都超过中国。中国的公共农业科研投资应当从目前不足农业生产总值的0.3%提高到1%。同时,还需加大农业推广的公共投资。应主要用于鼓励重点科研项目和从事创新研究工作的优秀科学家。

  5、农村环境管理。政府需要重视农村环境保护。因为农业环境监测与环境影响评价工作非常薄弱,农村环境管理很难通过现有的农村发展框架得到有效实施,省级环境行政管理通常都无法适应现代农村环境保护的要求。应当尽快确定农村环境保护问题的优先次序。一旦做了决定,就需要配套新的机构和更多支持措施,还需要大量合格人才。应将省和省以下全额财政拨款的农村环境保护工作人员和农业推广人员的资金支出列入地方财政预算。

  中国环境与发展领域的某些最重要的转变措施,在广大农村并没有得到充分贯彻。农村常常没有合适的节水技术,也缺乏应用这些技术的激励措施。在采用综合农业生产系统领域,还要做大量工作,比如,运用经济上可行的循环与可持续生产模式等。另一个是将水土资源综合规划与管理结合起来,以保护广泛的自然资源和宝贵的农村生态环境。

  二、国家粮食安全的新框架

  中国应当调整国家粮食安全政策,可以在以下五方面加以实施:

  首先,把关注的重点从粮食安全转变为口粮安全。国家需要根据小麦与水稻两种主要口粮的状况重新确定粮食安全的目标。

  其次,应强调长期的生产率增长。给农民的直接补贴具有短期的积极效果,但从发达国家的经验来看,这会给环境带来负面影响,这些直接补贴的回报非常低。对农业科研、农业推广服务、教育、健康、灌溉以及其他农业基础设施建设的投资往往具有多重积极效益,这在贫困地区表现得尤其明显。

  第三,食物安全的重点应当由国家粮食总量安全转移到家庭食物安全。只要不断促进粮食增产技术的推广,加强农业基础设施建设,中国就不会存在长期的粮食安全问题。粮食安全政策关注的焦点应当放在增加贫困家庭的收入,提高土地生产力以及促进非农就业发展等方面。

  第四,要制订合理的土地使用政策。政府应建立土地利用决策公开透明的方式;应鼓励民营企业进行开发,购买土地也应直接同农村居民进行协商。需要明确农民在土地方面的权利,以确保那些失去土地的农民得到公平的补偿。

  近期粮价的上涨,并不会对整个国家的粮食安全构成威胁,不能以此为由指责中国的退耕还林政策。尽管可能有理由促使我们重新评价退耕还林政策的未来途径,但不能以粮食安全为由停止实施这项政策。

  三、以更广阔的视野协调生态与粮食安全

  中国在农业方面取得了瞩目的成就,但也付出了巨大的环境代价。对生态系统的破坏在逐渐加剧,尤其是过度使用化肥和农药,导致作物种植的面源污染使湖泊、河流、地下水和沿海海洋受到污染。农村的生态服务安全受到威胁,对农村和城镇都会带来损害。化肥和农药应当粘贴强制性环境标签并用小容器包装。通过广播、电视等宣传,提高农民环境意识。

  中国应该利用在农业生产和贸易方面具有的比较优势,放宽粮食进口,增加蔬菜、水果等劳动力密集型产品的出口,减少农业给环境带来的压力。可以考虑采用经济手段减少化肥和农药的过度使用。

  生物质能为农业和能源消耗提供了新出路。可以生产秸杆颗粒燃料。同时还需要接受过良好培训的机构,提高效率,指导农民根据当地条件使用相应农药剂量,推动环保技术推广。对退耕还林及其它在边缘农业土地上进行生态建设的项目,要进一步提高效率,改进管理,加强生态和粮食安全。

  四、以生态和经济为基础,制定新的综合水管理和水质国家战略

  水资源短缺、洪水泛滥及水质问题继续阻碍着国家发展。中国需要把工作从防洪和污染治理转变到水资源的生态管理。一个有效的依靠自然的修复的新方法叫做“生命之河”。发展与计划决策应建立在环境影响评价的基础上,包括对生态系统服务的评价,社会和经济的成本及收益。像长江这样的主要河流,湖泊和湿地面积缩小,农业化学物和其它污染物已经超出自然净化的负载能力,有许多工作可以做。建议从长江开始,采纳综合流域治理方法,确定和保护生态服务功能。需要出台一项国家战略,解决面源污染问题,尤其是含氮农药和化肥。

  对于北方地区,解决缺水问题的措施包括:综合灌溉方法,减少单位面积用水量,使用较少的水从事更多的农业生产;给水管理机构授予更大的权力;对地表水和地下水实行水权制度;对单位体积的水定价并实行管理;其它与可持续流域战略相一致的改革,将水质水量并重,通过渐进措施保护水资源。

  五、实现保护地管理现代化

  中国把18%的土地划为保护地,使自己加入了进步国家的行列。但是,不论在保护物种方面,还是提供生态利益方面,保护地都没有实现其目标。管理落后,员工不得不寻找财政来源,甚至有时要以牺牲本应由他们负责保护的生物多样性为代价。现代意义上的生物保护没有付诸实施,如通过动物迁移通道将分散的保护地连接起来,认识保护周边农业用地的潜在利益等。当地群众和保护地管理人员的关系处理不好。

  保护地最大的一个问题就是缺少投资和对管理的核心支持,管理人员要承担许多责任并履行各种规定的任务,但没有足够的财政来源让他们完成各种工作。应采取行动纠正这种方式,给予充分的支持,使保护地管理人员的精力集中到保护上来,而非企业管理。

  根据国际认可的IUCN体系把保护地进行归类,加强重点地区的保护。这种新方法要求各级政府部门进一步合作,确立分界线和分区制。保护地制度应该包括湿地和天然林等许多方面,为提供生态服务做出贡献。只有这样,才有充分的理由为保护生态服务不断加大投资。

  六、利用WTO成员国身份,通过中国经济及其与世界贸易的关系,促进环境保护与可持续发展

  中国应充分利用其比较优势,用劳动力交换其它国家相对丰富的自然资源。这样可以减轻中国目前在农村地区和工业化进程中面临的环境压力。但这也要求有新的方法把国内的惯例做法联系起来,比如可持续生产和消费,国际贸易。国合会建议中国制定一个绿色贸易行动计划,并推行鼓励进口资源和能源密集型材料和产品,出口劳动力密集型产品、服务和技术密集型产品的政策。应修改对外贸易法使之反映可持续发展的概念,确保绿色贸易的实行。中国应在多哈谈判中树立保护绿色贸易利益的大国形象。

  
  (各课题组政策建议见附件)附件
 

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