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国合会2007年年会(四届一次年会)给中国政府的政策建议

发布时间:2007-11-28作者:来源:国合会

  概述

  第四届中国环境与发展国际合作委员会(以下简称“国合会”)第一次会议于2007年11月28-30日在北京举行,会议主题是“创新与环境友好型社会”。

  国合会委员高度赞赏刚刚闭幕的中共十七大在环境与发展领域所提出的一整套创新性的战略思想和政策,同时,注意到中国政府在2006年提出的环境保护“三个转变”以及“十一五”时期前两年的工作。对此,国合会委员深受鼓舞,一致认为中国目前开始进入环境与发展的战略转型期。

  朝着“资源节约型、环境友好型社会”的转变是一项长期的任务,但这显然需要诸如“十一五”规划所确定的环境约束性指标等里程碑性的目标。然而,国合会认为,当前的环境管理框架、投资水平以及高污染强度的经济增长模式都给实现上述目标带来了极大的困难;同时,一系列诱因导致地方经济以超出预期的速度增长,加剧了实现环境目标的难度。由于这些问题会变得更加复杂,例如日益增大的“生态逆差”问题,中国在“十二五”乃至“十三五”期间协调环境与发展的政策难度可能会更大。

  中国在着力解决工业污染和城市污染等第一代环境污染问题的同时,由化学品使用造成的面源污染等第二代环境问题正威胁着中国的环境安全和人民健康,中国政府已经开始高度关注这些问题。这类问题涉及的污染物种类繁多,包括迅猛发展的化学工业所造成的各种污染,国合会委员们对这些问题也表现出了很大的忧虑。

  中国今天的工业化和城镇化变革,包括构建知识型社会及社会主义市场经济,都是在全球化的背景下进行的。中国与世界的环境与发展进程已经融为一体,中国在面临经济全球化带来的新的环境挑战的同时,也对全球和地区的环境造成了影响。如果通过“生态足迹”来衡量人类对生物生产性土地和水资源的需求,那么中国的人均生态足迹与许多其它国家相比仍然较低,然而,中国的人均生态足迹已经超过其生态承载力并仍在增长。该问题应该在诸如影响国际贸易、气候变化和其它国际合作的决策中得到关注。

  中国未来的环境质量取决于对上述等问题的解决,这需要根本性改革和机制建设使全社会参与其中。这是德国和韩国等国家环境与发展成功转型的关键经验,也就是说,渐进式的转变是不够的。

  中国致力于创建“创新型社会”是朝着正确方向上迈出的关键一步,创新是环境与可持续发展的机遇,成功的关键是对制度、政策和技术进行全方位创新。

  国合会2007年年会在相关课题组及其它研究成果的支持下 ,注重两方面的政策创新:一是战略思路创新,包括环境与发展转型战略和全球化带来的环境挑战等两大问题;二是具体政策与机制创新,特别关注“十一五”期间及以后的污染减排问题和化学品管理问题。

  审视“创新与环境友好型社会”,旨在为国合会将来的工作奠定基础,包括创新与可持续发展、环境与健康、能源与环境等各课题组的工作,这标志着国合会的注意力转向通过合作就中国在环境与发展领域内可能面临的主要问题进行预警,转向更加依靠创新中国的政策和技术探寻创造性的解决方案。一直以来被视为创新源泉与中心的企业界将在研究和建设环境友好型社会方面发挥关键作用。企业界的参与之所以十分关键,是因为他们做出的实际决策往往对环境产生很大影响。然而,清楚界定企业的责任是其采取行动的前提,而且这些责任从法律上是可以执行的。

  政策建议

  以下主要政策建议是基于国合会年会审议并达成一致的内容。此外,还将提供国合会各课题组和特别政策研究专题的详细的政策建议报告,以供参考。

  一、加强和制定新的实现减排目标的政策与机制

  实现“十一五”减排目标是中国政府面临的一项重要挑战。尽管目前已开展了大量的工作,但经济增长的步伐和结构加大了这一挑战的难度。减排目标是基于“十五”规划期末的排放量计算的,但中国的经济发展速度远比事先预计的年均7.5%的增速快得多,经济的高速发展,特别是高能耗、高污染产业更快的增长速度,污染减排任务将超出预计的水平。经济结构调整和工艺改进措施至关重要,但不会对实现2010年目标迅速见效。在可以预见的未来,至少是2020年前,需要就污染减排制定更加严格目标。

  目前,在2005年水平上实现二氧化硫减排10%的目标的行动极大地依靠燃煤电厂安装烟气脱硫装置(FGD),然而,烟气脱硫设备运行不善和效果不佳、燃煤硫份过高、以及洗煤等低成本高效益的手段尚未得到足够重视等问题,制约着减排行动。实现能耗强度(单位GDP能耗)20%的削减目标是实现二氧化硫减排目标的必要条件,但并非充分条件,需要针对非电力行业的硫氧化物削减开展进一步的工作。

  实现化学需氧量(COD)减排目标,难度甚至更大。能否按计划完成城市污水处理管网建设任务有较大不确定性,污泥处理、以及工业部门污水排放和面源污染问题需要引起重视,特别对这些行业中现行的价格和金融政策需要进行反思和改革。

  在污染减排领域,质量控制和绩效方面存在重大问题。监测工作不到位,(地方)环保部门使用的三套数据互不兼容,阻碍了监测工作。地方环保部门缺乏履行职责的权威和手段,一些地方政府还干扰地方环保部门的工作。简而言之,管理和体制上的不足阻碍了减排工作的进展。资金投入不够也是污染减排的障碍之一,按照经济合作与发展组织(OECD)和欧盟统计局(Eurostat)等采纳的定义计算,目前中国环境支出占GDP的0.6%,为官方测算的一半,对处于如此发展水平的国家而言偏低。

  末端治理的手段是必要的,但并不足以应对中国日益增长的污染排放量,需要一种有效的总量控制手段,同时控制污染排放浓度。更多的注意力应放在低成本、高效益的措施上,例如洗煤、能源和产业结构调整、以及废除鼓励向诸如焦碳和钢铁等高污染行业过度投资的优惠金融条件。需要更多地利用市场工具,为通过创新等手段探寻低成本、高效益的污染防治途径提供持续的激励机制,例如基于市场的总量控制—排污交易制度;利用经济政策和严格执法,鼓励节能和污染防治新工艺的研发,使污染成本不再低于治理费用。

  使政府内部的环境管理体系更加行之有效也是至关重要的,各级政府须明确理解各自责任与义务,对地方政府领导的业绩考核应更加侧重其环境业绩,否则将导致重经济轻环境的后果。

  为此,建议:

  (1)加强国家环境管理能力,建立更具规模、属内阁成员的环境部。

  (2)在“十一五”、 乃至“十二五”和“十三五”期间的污染减排方式上,实行新的“五个转变”:①转向同时关注污染总量削减和环境质量的具体改善;②从过度依赖特定产业的污染减排转向对各行业全面实行减排;③从单项污染物总量控制转向协同控制多种污染物;④从增加污染减排项目数量转向提高项目质量;⑤从依靠行政手段转向更多地利用基于市场的政策工具。

  (3)在国务院领导下,建立一个经济-能源-污染减排的技术分析平台,成立相关政府部门之间的一个联合政策制定体系,以开展动态跟踪、污染的预警及应对,从战略高度评价和认识改变经济增长模式的成本和效益。

  (4)建立系统的污染总量减排体系,包括减少资源、能源消耗,提高生产工艺的效率,以及末端污染处理。

  (5)改革地方政府官员的政绩考核体系,将各项环保目标和相关政策目标的责任纳入考核体系,根据适合当地的节能减排指数,建立简单明了的政府官员政绩评价体系以及他们管辖范围内企业遵守环境保护法律法规情况的指标。

  (6)改善中央和地方政府的技术支持能力,开发更加完整的环境信息系统、科学的污染减排指标体系、精确的减排监督系统以及严格的污染核查和评价体系。

  (7)重点抓好主要污染产业、特别是农业面源污染治理,迅速筹措城市污水管网和处理设施建设资金,提高COD削减规划的可操作性。通过综合规划,拓宽工作重心,从关注烟气除尘和烟气控制措施,扩展到诸如提高燃煤质量、增大洗煤比例、有效监督烟气脱硫装置质量、以及制定非电力行业燃煤锅炉的污染减排规划等措施,优化二氧化硫减排规划。

  (8)开始研究污染排放趋势,探讨“十二五”期间低成本、高效益的污染减排方式。在关注上述问题的同时,利用公共-私营部门模式筹措资金;利用基于市场的政策工具建立长效减排机制,如环境税、资源定价、排污交易、环境金融机制;通过必要的法规升级,特别是在地方,创建一套高效的行政和管理体系。

  二、将化学品环境管理全面纳入国家环境和健康管理体系

  中国目前已生产和上市销售的化工产品大约有47000种,每年申报新化学物质约100种。在生产、存储、销售、运输、使用以及作为废物处置的过程中,由于误用、滥用、突发事故和废物处置不当等原因,化学品会对人体健康和环境安全造成重大影响。大量在国际上受到广泛控制的危险化学品在中国依然存在无约束的生产和使用,而且与危险化学品相关的污染事件时有发生。国际社会正在大力推进国际化学品管理战略(SAICM),目标是在2020年将生产和使用化学品对环境和人类健康造成的危害将到最低。

  中国化学工业的高速发展急切需要强有力的化学品管理体系,中国现行化学品管理主要局限在对于具有易燃、易爆和急性毒性等化学品的职业安全管理上;在化学品环境管理方法上,也主要局限于有毒化学污染物的末端处置和有毒化学品进出口登记方面。中国现行的危险化学品分级体系并未完全反映化学品的各项环境和健康方面的潜在危害和风险,尚需对人体健康和环境具有潜在性、长期性危害的化学品进行系统化和制度化的环境管理。

  为此,建议:

  (1)建立以环境保护部门为责任主体、相关部门配合的中国化学品环境管理体制,并加强相关能力建设,从环境角度实行有效的化学品检验、评估、监测和管理。

  (2)制定以“预防为主、防治结合、加强监管”为原则的中国化学品环境管理战略。制定长期的风险评价行动计划,对于高环境健康风险的化学品应尽早关注其替代产品的研发工作;相关生产和管理应遵循清洁生产和绿色化工的原则和世贸组织的要求。

  (3)制定专门的化学品环境管理法律或行政条例,建立化学品环境管理的基本制度体系,包括新化学物质的分类、标识和通告,风险评价与管理,重点化学品的国家标准,环境监测,有毒化学品信息披露和知情,以及与有关现行机制相协调的环境事故预防和应急体系等。

  (4)建立有毒污染物的记录和信息发布体系,使公众了解并参与化学品管理的政府决策。

  (5)推动化工企业的自愿性措施,包括国际上成功实施的“责任关怀”和产品定位管理倡议等,明确界定政府与企业之间的自愿管理协议、以及在中国《清洁生产促进法》下开展各项工作的法律地位。

  三、抓住环境与发展战略转型的机遇期

  国合会注意到中国自2003年以来协调环境与发展政策关系方面所取得的进展,尽管当前仍面临巨大挑战,但其未来的前景还是令人鼓舞的。中国正在为可持续发展的创新建立必要的条件,中国当前环境和发展的战略转变是中国社会进步的必由之路。根据国际经验,中国应在未来的15-20年间努力争取实现其环境与发展的战略转型,大力改善生态环境,促进经济发展。

  中共十七大是中国实施新的战略体系的转折点,即,以科学发展观作为构建和谐社会的统领,指导经济社会的可持续发展。

  在环境领域内,中国政府战略转型表现如下:新型工业化道路的5条标准,对外坚持和平发展道路,将环境保护提升到“建设生态文明”的战略高度,目标是建立资源节约型、环境友好型社会,指导思想是经济发展从“又快又好”转向“又好又快”,以切实的行动展示其实现艰巨的“十一五”减排目标的近期承诺。

  德国、日本等国在环境改善的转型时期有四个关键的成功要素:一是公众乃至全社会参与环境与发展的决策;二是在多数情况下,是环境与健康的问题激发了具体行动,如日本汞污染导致水俣病、芝加哥的化学烟雾现象;三是需要连续进行短期或长期的转变,通常在5-10年中实现技术和体制的根本性转变;四是需要考虑转型相关的国际问题,如转型对它国的影响。转型的结果包括产生大量新的经济机遇,对环境标准和实践产生积极影响,进而促进社会各行各业的发展。

  国合会认为,当今中国正处在战略转型的关键时期,有可能加速环境与发展关系的转变,为了充分利用这一关键时期,中国政府必须解决三个突出的问题:首先,中国的战略转型采用了自上而下的模式,缺乏各级政府及利益攸关方的充分参与和支持;其次,缺少落实中央政府确定的各项战略原则的具体和有效的政策、能力和行动计划;最后,关键在于不断提高现有投资效率和效果,加大环保投入。

  为此,建议:

  (1)提高公众的相关意识和参与行为,使社会各界在战略转型中都能发挥作用,包括生产、生活消费与环境健康,监督地方发展,以及直接参与环境改善工作。鼓励环境非政府组织参与,以此反映社会各界不同观点。同时通过专门的培训教育方式,提高各级地方政府和企业界的决策者和管理者对环境与经济社会协调发展重要性和紧迫性的认识水平和实际落实工作的技能。

  (2)加速改善中国现有环境法律框架、管理手段和技术,包括修订关键法规,如环境保护法(1989);适当严格标准,并确保严格执行和遵守;在人力、资金和技术装备方面为环境保护部门配置更多的资源,使其成为推动环境与发展战略转型的中坚力量;很明显,最需要的是建立一套高效的体系,彻底降低环境违法程度,改革惩罚制度,使其从经济利益上对违法者产生作用;为企业、城乡乃至各类项目获取实现环境可持续发展的手段营造所必需的条件;建立和完善环境司法体系,确保公共和个人的环境福利与环境公正。

  (3)充分利用以市场机制为基础的经济政策,推动环境与发展战略转型,包括环境税、资源能源税、绿色信贷、环境保险、生态补偿、排污交易等。这些经济政策可以构建激励机制,是全面实现创新效益的关键,对开发环境和可持续发展的技术并使之商业化有重要作用。

  (4)评价现有环境投入水平,确保优先工作领域的资金投入力度,并在必要的情况下,根据优先领域的工作需要,改变现有投资流向,或增加资金额度。此外,鼓励私营部门投资,因为对产业进行环境保护方面的创新、推进循环经济、建立资源节约和环境友好型的生产消费模式,都有赖于大量的资金投入。

  四、有效应对经济和环境全球化带来的挑战

  中国在参与经济全球化过程中,承受着新的环境压力。中国作为“世界工厂”,无疑承接了大量高能耗高污染的产业转移。发达国家引入二氧化碳排放约束后,将加快高二氧化碳排放产业转移的进程,并增加阻碍改善这些产业技术的风险。中国在赢得“贸易顺差”的同时,国内因出口导向型经济消耗了大量能源和资源,排放了大量的污染物和温室气体,出现了“生态逆差”。另外,中国还面临着严峻的危险废物非法贸易的问题。

  中国还需要更加关注应对其市场供应链可能对其它国家造成的环境影响。当然,中国应同时充分认识到全球竞争性商业活动对改善其环境有积极作用。随着中国的跨国企业的活动日益活跃,以及中国的资源需求和经济活动持续增长,一些新的环境影响会变得越来越明显。中国可能会更容易受到各种环境保护主义和其它相关行动的攻击,并有可能涉及第三方。

  国合会对中共十七大提出的“相互帮助,协力推进,共同呵护人类赖以生存的地球家园”的环境保护国际合作方针,感到鼓舞。中国政府在保护臭氧层、增加森林碳汇、发布2007年《应对气候变化国家方案》等保护全球和地区环境方面所做出的积极努力是显著的。中国对保护世界环境的贡献正处在关键的阶段。中国自身的环境与发展战略转型,与国际社会在气候变化等全球和区域环境问题上达成宏伟协议的努力是密不可分的。

  中国必须从其自身的角度和自身利益出发,应对全球的环境关切。中国在对世界生态和经济的影响日益加大的同时,已置身于一个对国际社会更负有责任的地位。中国日益被视为主导世界经济与环境安全的力量,在未来的五年中,这种认识可能随着中国经济的持续发展而进一步强化。在现今许多国家对加强全球和国内环境行动表示出了强烈兴趣的情况下,中国需要决定在那些领域投入主要的努力来应对全球环境与发展问题。

  为此,建议:

  (1)逐步转变目前贸易增长模式,以调整贸易、资源和环境的关系。充分利用中国的贸易顺差,进口高能源、资源含量的产品和技术,减少出口类似产品。寻找并扩大高能耗产品的替代品,或适时进口此类产品。加速当前外贸增长模式的转型,从主要依赖价格竞争、数量扩张及谋取高增长速度的传统增长模式,转向依靠提升质量、提高附加值以及优化结构的模式。扩大服务出口,加强其国际竞争力。

  (2)优化制造产品出口的区域结构,对东部工业产业全面进行环境升级,充分利用中西部当地丰富的人力资源,引导环境友好型生产工艺进入这些地区。对高能耗、高污染的产品和行业征收环境污染税,要求有关企业承担环境破坏的成本。从国外引进适宜的环保技术和设备,促进节能减排,从而改善国内环境质量。

  (3)加强对可回收废弃物贸易的环境管理,制定区域规划;对作为工业原材料进口的可回收废弃物进行生命周期分析;严格执行进口可回收废弃物的环境准入标准;限制企业出口利用进口可回收废弃物加工的再生原材料,确保此类原材料满足国内需求,或生产高附加值出口产品,而不只是为了换取外汇将污染留在国内;与其它国家开展合作,确保遵守国际协定,开展国际监测,以确保遏止有毒废弃物的非法贸易。

  (4)制定适当的规定,对进入中国的原材料产品的主要供应链全面实施综合性环境影响评价,包括诸如大豆、食用油、鱼、棉花、木材产品、生物燃料以及矿产,逐步消除非法木材贸易及其它此类问题,遏制《濒危野生动植物物种国际贸易公约(CITES)》所禁止的各项活动。

  (5)加强中国对外投资企业的环境管理,提高企业社会责任意识,鼓励中国企业通过海外投资或合资,获取国际先进环境管理经验和环境友好型技术。环境友好型的投资将加强中国企业的长期竞争力。

  (6)中国应富有建设性的参与双边或多边环境合作,设立完善的国内履约机制、管理体系和政策法规框架,推动中国履行国际环境公约。更加积极地参与构建全球环境体制,坚持共同但有区别的责任原则;维持包括中国在内的发展中国家的发展权;树立中国在环境问题上负责任的国家形象。在中国能力限度内承担国际义务,探讨通过南-北合作进行技术合作的机遇,加强中国和其它亚、非、拉发展中国家的环境合作活动。

  五、通过创新建设生态文明

  在环境和可持续发展技术及其相关的制度方面,中国到了提升国内能力,实现“中国制造”的时候了,使良好的意图能够转变成商业上可行、应用广泛的产品。中国的中长期科技规划要求在未来的研发工作中重点突出环境保护,然而,在国家创新体系(NIS)充分发挥潜力之前,必须要应对许多挑战,克服各种障碍。此外,中国和许多其它国家的可持续发展实践与其国家创新体系之间联系不紧密。

  同电信业等其它产业一样,在污染减排方面,中国在依靠进口新的环保技术实现跨越式发展方面存在严重问题,包括有限的分享先进技术的意愿(例如机动车排放技术)、技术不适用于中国国情、高成本获取特定先进技术、以及诸如先进发电系统的知识产权问题等。此外,一些革新性的技术,如氢燃料电池,需要大量的投入和时间进行额外开发。

  另一方面,中国的一些比较优势尚未充分体现在环境创新中。低劳动成本和巨大潜在的国内市场可以使中国的环境和可持续发展产品和服务在国际市场具有充分的吸引力,例证之一是太阳能电池板。

  中国尚无创新所需的适宜的条件,例如释放由研究院、大学和私营企业等组成的中国庞大研究体系的创造力。在创新进程中,应该宽容一些努力在短期内的失败。环境创新的金融投资体系仍然有待发展,重要的是在各种不同的开发环节上吸引更多的风险投资,从而加强环境技术市场。需要有利于创新的制度框架,特别是需要基于市场的措施,为产业朝无污染的环境友好型生产过程和“绿色化工”的方向努力提供必要的激励。

  绿色政府采购、绿色投资等政策,有助于提高现有环境友好产品和服务的市场份额,并增强其竞争力。对此,政府应发挥表率作用,引导绿色采购和绿色投资。绿色投资的理念有利于构建公私合作伙伴,并可加速新兴环境技术应用的步伐。

  自己制造还是购买先进环境技术的抉择绝非易事,必须在特定的条件下做出决策。国际联合科学研发倡议已经存在多时,主要应用于能源效率和一些污染减排方面。有必要对此进行推广,通过更多的合作研发,解决可持续煤炭利用、温室气体减排和其他的重大环境问题。

  为此,建议:

  (1)动员国家和地方的兴趣和意愿,实施环境和可持续发展创新战略。一般认为,环境守法是一种成本驱动的行为,但不符合经济增长的要求,实施创新战略的目的不只是为了环境守法。实施创新战略也不只是投资研发新技术,更迫切的是通过综合应用执法、激励措施、规划改进、意识提高以及能力建设等手段促进现有成熟技术的广泛和有效的应用。在解决诸如青藏高原、主要流域上游以及主要煤矿产区等生态脆弱地区的发展问题方面,可以制定符合环境经济条件的区域性“创新团”,以帮助地方了解并获取合适的创新产品和手段。

  (2)强化和普及环境领域的技术研发,消除商业化的障碍。中国已有并还将有大量的技术突破,然而,技术突破必须尽快从示范发展到商业化应用阶段,而且在各阶段都应创造有吸引力的投资机会。当前的激励措施还无法推动环保技术的长期创新,只有通过政府承诺并参与早期科技研发、私营部门和投资者参与后期阶段研发,才能解决这一问题。这是国家创新体系中的核心问题。

  (3)采取行动解决影响环境技术应用的市场失灵问题。私营公司应成为研发和应用环境友好型技术的主要力量,但现实并未尽如人意。技术市场有限、过分依赖指令性规章、资源和其他定价政策不完善、以及违法处罚力度有限等都是造成环境技术应用市场失灵的重要因素,需要认真加以解决。需要在国家和地方层面推行更好的绿色采购政策,在示范工作以外更广泛的范围内,向利用环境技术的项目提供优惠贷款,并对不使用该技术的项目拒绝提供贷款。

  (4)不断提高对生物技术、纳米技术和能源技术及其新产品的关注程度,评估这些产品对环境保护和可持续发展的影响,特别是负面影响。此类评估不同于项目导向的评价,需要制定正确的规范和导则。对于一些先进技术的研发,充分利用跨国企业的力量和借鉴国际经验不失为最好的方法,但需要在严格的规范和导则的管理下进行。

  (5)提高公众的环境科技水平和能力。中国经济与环境的未来取决于向其拥有的世界上最庞大的人口进行科技普及,使其有能力营造多种技术创新的社会环境。建设生态文明依靠教育体系的改进,依靠对普通大众的科技知识普及,依靠创新过程中体现出的真正的环境价值。这又依靠向社会各界持续发布可靠的环境和可持续发展信息。

  六、制定中国发展低碳经济的路线图

  中国及所有国家都需要理解和把握气候变化的影响、减缓和适应等问题。这些问题是国际社会目前的重要关注,会对未来经济结构,以及地方和国家未来的发展机遇产生很大影响,进一步会对国际贸易、投资和全球环境改善等领域带来新的压力和机遇。

  在未来,中国要发展与以往不同的经济,就需要更好地理解和把握如何调整能源的价格和税收、碳排放源和碳吸收汇的变化情况、国际和国内碳交易状况、以及影响能源、环境与气候变化关系的因素等问题。总体上,这些问题都属于低碳经济的范畴。中国现需要全面认识这些重要关系及其政策选择问题。如果要想在保持经济持续增长的同时减少对化石燃料的依赖的话,中国有必要就未来几十年的发展道路问题,开始着手制定一个路线图。

  

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