环境执政能力政策研究

一、 背景

中国环境与发展国际合作委员会环境执政能力课题组（以下简称课题组），从中国、德国、荷兰、日本和美国邀请了一些环境政策专家和大学研究人员，探讨中国制定更有效环境治理战略的方法。环境治理是指一个社会用来解决污染问题、促进污染控制和预防、保护自然、管理自然资源的正式或非正式的机制。

与关注点为政府机构和行动者的术语“政府”不同，“治理”的概念指政府控制或协调社会经济活动、达到社会目标、处理政策问题的过程。一般的理解是，环境治理不仅仅包括各种政府常常用来规范行为的自上而下的机制，同时还包括其他非规范性质的手段，如志愿手段、市场机制和教育手段。另外，环境治理还涉及到政府与市场各有关方面、公民社会和科研教育各方的关系。

课题组通过案例研究，考察了中国目前的环境治理状况，其中包括生物多样性保护、气候政策、二氧化硫排放、固体垃圾管理、沙尘暴和沙漠化、非政府组织的作用、松花江苯泄漏事故、环境法律法规的执行，等等。另外，课题组探索了东亚、欧盟国家、日本和美国的环境治理手段和在城市大气污染、环境灾害回应预防和可再生能源方面的各种经验。在这些案例研究的基础之上，课题组提出了中国如何开展工作以加强环境治理、实现更有效的环境绩效的建议。

目前，中国正面临着保护环境和自然资源的前所未有的挑战。环境质量恶化、自然资源耗竭，威胁着中国这个全球第一人口大国人民的生命和健康，危及经济可持续增长的潜力。在中国，每五个城市中就有一个存在严重的大气污染，每年导致40多万人早死，约有三分之二的城市饮用水短缺；三分之一的土地面积受到酸雨影响; 三分之一的土地面积存在水土流失和沙漠化问题；90%以上的天然草场退化；总体生物多样性受到威胁；环境纠纷与抗议越来越多。

2006年9月7日，国家环保总局首次发布了《国民绿色经济核算研究报告》，也被称为“绿色GDP报告”，其计算方法是把自然资源使用和环境退化所产生的成本从GDP中减出。依据这种方法，中国在2004年一年由于环境污染所带来的经济损失达到5118亿元人民币，占当年GDP的3.05%。该报告还揭示出环境保护投资的严重匮乏，指出中国需要花费108万亿元人民币来清理所有的工业污染物和废旧家用电器，但是实际投资仅为1900亿元。

最近发布的环境管理绩效指标(EPI)对166个国家环境质量和政策绩效进行了排名，其中中国排名第94位，低于世界发达国家和许多其他发展中国家。中国不仅是目前仅次于美国的全球第二大温室气体排放国；由于一系列地理、社会和气候条件的因素，预计气候变化将使中国受到的损失比其他国家更为严重。种种威胁的存在迫切要求采取紧急有效的环境治理措施。

中国政府目前已将环境保护的重要性上升到了国家战略的高度。环境保护对于实现科学发展观和小康社会的建设、检验政府为人民提供的服务和能力建设、建立环境友好型社会和和谐社会，是极为重要的。这一目标的主要内容有:

保护群众健康，提高国家环境与资源条件

《第十一个国民经济与社会发展五年规划 (2006-2010)》制定了明确的环境保护目标，包括提高资源利用效率、加强污染控制、促进资源节约，在“十一五”末期，使单位GDP能耗和主要污染物与2005年水平相比减少10%，使森林覆盖率从2005年的18.2%增加到20% 。 更为重要的是，这些目标的达标与否将被作为各级政府绩效考核的指标。

中国正在建立社会主义市场经济。顺应市场经济的特点，改革反应迟钝的环境机构以应对迅速变化的环境问题，迫在眉睫。因为这种反应与变化的不相对称，是中国许多环境问题的一个重要原因。要实现上述环境目标，最为重要的是改革环境治理，包括政府管理的有效、法律基础的加强、更多以市场为导向的政策、以及企业和公民社会的积极参与。另外，还要系统回顾现有政策机制的经验教训和处理问题的方法，以了解哪些方法起到了作用、哪些没有、原因何在。

在达到国家发展目标的同时，提高环境质量、改善对自然资源的保护，要求更有效的环境治理。有效环境治理的特点是：这是一种积极主动、学习型、自我纠错的机制，在这种机制下，政府有能力执行环境政策；以科学的报告、监测和决策为基础；企业和行业采取现有最好的实践（包括预防性的措施），而不仅仅是在问题出现后推广应对措施；鼓励多行业和市民有渠道参加环境保护；从战略的高度采取全面措施，协调统一全国的环境与经济政策；支持创新型的领导。

根据上述标准，课题组发现，中国的环境治理面临着严峻的挑战，这一发现证实并补充了最近发表的其他一些研究的发现，如经济合作与发展组织 (OECD)的《中国治理》和国务院于2006年发布的《中国的环境保护（1996-2005）》白皮书。

二、 挑战

2.1治理能力

课题组确定的第一个主要挑战是：国家环保总局计划、实施政策和协调相关机构的行政权限和能力不够充分。

《中华人民共和国环境保护法》规定，国家环保总局是国家环境保护的主要机构。由于中国面积广大、人口众多、环境需要巨大，国家环保总局肩负的责任繁重。但是，与国家环保总局作为负责国家环境健康主要机构的巨大期望相比，国家环保总局改进环境状况的能力受到人员和资源的不足、与其他环境机构沟通不畅的严重制约。从本质上来说，国家环保总局的行政能力不强。

国家环保总局不是国务院的独立部委，这一现象使国家环保总局难以参与涉及国家环境优先领域的政策制定过程，难以协调其他部委机构和调解环境纠纷。国家环保总局被赋予了制定和实施环境政策的责任，但是没有充分的政策工具和行政能力达到这些期望。没有其他政府机构的合作，国家环保总局不能成功保护国家的环境，因为有许多环境责任是由各级政府和机构共同承担的。在实践中，不同政府部门并非互相合作以达成良好的环境成果，而倾向于相互竞争有限的资源和权力。这样，国家环保总局经常与其他机构的优先领域发生冲突，但没有充分的能力解决这一问题。

对环境的考虑没有充分融入其他政府部门和机构的绩效考核中。为了达到温家宝总理提出的把环境保护提高到与经济发展同等重要位置上的要求，应在评估经济、交通、财政和其他部门机构的绩效时，对环境目标给予更高的份量。这也是政策整合的基本含义。

环境治理的多层体系还有一些其他问题。由于政府的横向与纵向条块关系，地方的环境管理常常受到当地领导的干涉。省级或地方政府向本级环境保护机构提供资金支持并监督其工作。地方环境保护机构缺乏充分的财力资源，不能充分完成自己的职责，这加重了日益俱增的环境问题。有些环保局依然间接依靠征收排污费解决办公费用。这一现实使得环保局有允许企业排污以期获得收取排污费机会的倾向。

在美国，每吨允许排放污染物要收取一定的费用，但这是排污许可证费，费率很低，目的是为排放许可证制度的运行提供资金，而不是作为一种主要的环境政策。在中国，排污费主要作为政府的重要政策工具加以使用，但不十分有效。

有效保护环境，要求熟悉当地情况；良好的环境治理，要求机制有一定的灵活性，能够包容地理和经济差别。地方和省级政府是环境管理的重要利益相关者，应该被纳入决策过程中。新的环境绩效责任制是促进当地政府实现环境绩效目标的手段之一。应该采取奖励环境表现良好者、鼓励表现中等者、惩罚不遵守制度者的奖惩机制。通过工作要求和绩效的最低标准，明确地方政府职责。加强促进地方可持续发展的激励机制。最后，如果地方绩效不佳或工作不力，或未能在当地发展过程中妥善处理环境问题，中央政府应有权进行干预。

2.2不统一、不协调的回应式政策

第二个挑战是消极回应式的政策手段，即在污染问题发生后才有所反应；而不是主动预防式的政策手段，在污染发生之前对污染问题和自然资源恶化予以限制。

2.2.1缺乏环境管理的主动防范机制

很多原本可以避免的环境问题之所以发生，是由于政府和企业没有从一开始就采取最佳的实践方法。“三同时”政策和环境影响评价等政策的制定，就是为了解决这一问题，但是也有一些系统性的缺点：

缺乏回馈和审核

对违法行为罚款不力

如果将罚款和责任追究作为控制污染的惩治手段，企业就不是只流于表面的治理和处理污染，而是要努力消除污染。针对企业因污染或事故排放造成的破坏执行严格的责任追究制度，将使企业认识到，环境管理不力将对他们的经济效益、甚至生存产生影响。这种规定将使企业从一开始就避免污染及其对经济利益的影响。

2.2.2全国范围内缺乏充分的应急体系和机制

出现问题后，缺乏处理突发事件或问题的能力。2005年11月的松花江苯泄漏事故就是一个例子。在对有潜在危险的工业设施选址和审批的过程中，未要求编制有害有毒化学物质泄漏的工业事故应急预案。

对于跨边界污染的其他环境问题，如淮河流域的持续污染，区域管理的能力和工具都不完善。这类污染跨越许多行政区域，对环境管理以地方控制为导向的基本法则形成了严峻挑战。每年春季的沙尘暴是跨部门和跨边界环境问题的另一例子。

经济发展规划如果能够向“循环经济”的方向努力，将产生积极的环境影响。将环境和发展政策与市场更好结合，对于实现中国政府所提出的可持续发展目标是非常重要的。燃煤发电厂迅速增加，但对于扩大电力供应的替代方案、投资的必要性和投资的环境后果缺乏全面的评估。

不过，即使有最完善的计划和预防行动，也还会发生事故、出现紧急情况。如中国石油吉林石化公司双苯厂（又称101厂）发生爆炸，使大约100多吨苯和苯炳烯倾泄入松花江，造成中国历史上最为严重的化学污染事故之一。如果这类环境紧急事件的发生不能彻底避免，那么至少要求企业能够采取及时有效的应急措施。必须建立应急预案政策和计划、建设适当的法律和技术基础、事故上报和回应机制，以降低环境风险和对社会的危害。全国范围内发生的许多事件（如广东北江发生的严重镉污染事件，辽宁浑江、湖南湘江的化学品污染和江西赣江的石油泄漏事等等）表明全国范围内缺乏充分的应急体系和机制。这些事故造成了很大的损失，仅在2005年，环境事故损失就达到1.05亿元人民币。

2.3政府外的能力

第三个重大挑战是多部门发展及决策与执行过程中的公共参与。

过去，主要由政府以自上而下的规制手段，承担全国的环境保护责任。不过，2005年3月温家宝总理在向人大作政府工作报告时提出，不能只由政府负责社会所面临的所有问题。他督促非政府组织和其他社会团体积极参与。利用公民社会的能量和能力，使之更积极主动地参与制定寻找解决环境问题的方法，切实推进环境友好社会与和谐社会建设。

欧洲、日本和美国的经验教训说明，没有包括政府、企业、非政府组织和一般大众在内的全社会的积极参与，环境目标就不能实现。环境保护的责任需要分担；而有效的环境治理要求在计划、执行和决策过程中，融合不同方面的观点、经验和能力。公众作为利益相关者的广泛参与应该成为未来制定环境政策法律的一个主导原则。

近年来，中国政府展示了解决污染问题的决心，在环境法律和项目的制定中表现出了极高的领导力。不过，许多问题依然存在。要实现可持续发展，达到人与自然和谐的目标，需要进一步提高统筹各级政府、全社会和广大公众共同保护环境的领导能力，增强环境执政能力。

考虑到这些严峻挑战，课题组认为，加强环境治理对中国益处多多。根据我们的案例研究和调查，依据其他科研和专业机构对中国环境治理的研究发现，课题组建议应在以下四个方面采取具体的重大行动:

提高政府执行环境法律、监督环境项目实施的能力

企业和行业采纳最佳和安全实践措施

增强利益相关者和公民的参与

加强行业间的统一协调，促进国际环境合作

以下将针对上述四个方面，就相关问题详细分析并提出行动建议。

三、 课题组的建议

3.1提高政府执行环境法律、监督环境项目实施的能力

几个世纪以前，日本、美国和欧洲各国就经历了中国目前面临的许多污染和自然资源问题；其中一些至今依然存在。过去半个世纪里，经合组织各国在环境污染控制方面取得了巨大的进步，主要是通过公共环境意识和期望的提高、科学进步、社会学习和强大的政府领导力，使社会向着预期的方向前进。当前的重点是建设环境友好企业。日本和西方的环境机构有很强的管理能力，并采取了许多步骤，保障系统监测、执法，坚持科学的数据收集和分析。这些变化的产生并不容易，也并非最为有效，更重要的是，它并没有影响经济的增长和受影响人群的生活质量。事实上，为了保护居民的身体健康，扭转资源退化趋势，这些变化是必须的，而且也确实改善了人们的生活质量，甚至企业的经济绩效。

欧盟、日本和美国在改进其环境治理时，要求采取严厉的环境保护法律法规，坚持政策尝试和学习，提高政府和企业执行环境法律规定的管理和经营能力，以及合理分配大量公共或私有资源的能力，保持来自公众的持续压力，鼓励和引导公众和非政府组织的参与。所有持久的环境改善，都离不开社会对执行环境政策的期望，对国家最高政府官员和中央政府领导力的期望。

中国的环境管理工作在短短30多年内完成了从无到有的转变，逐步建立了相应的管理机构，并将环境保护上升为基本国策，这是一个巨大的历史进步。自1974年国务院设立环境保护领导小组、1984年国家环境保护局成立，中国在环境管理上加大了力度。1998年国家环境保护局升格为国家环保总局，这是一个重要举措。虽然国家环保总局只有几百个官员，但是有数千个村、县、市和省级的环保机构，对国家的环境和自然资源开展评估、监测和保护工作。不过，课题组的案例研究和其他大量中外学者的学习研究报告一致表明，中国经济、工业和城市发展的步伐加快，随之引起的水、大气、土地方面的环境退化和人类健康影响，已经大大超出了国家环保总局和地方环保机构现有的环境保护能力，也超出了中央政府与人民群众对于环境保护的期望。

课题组认为，在发展经济的同时，要把解决这种不平衡作为改善中国的环境、人民健康和生活质量最重要的一步。这种情况下，要实现“十一五”规划提出、在国务院最近发布的《中国的环境保护（1996-2005）》白皮书中重申的宏伟目标，乃至实现十六届六中全会提出的到2020年“资源利用效率显著提高，生态环境明显好转”的和谐社会奋斗目标，一定要提高国家环保总局和地方环保机构的能力和作用。

为了使政府部门建立应对环境保护多方位挑战的行政管理能力，课题组提出，中国政府应采取以下行动：

国家环保总局升格

国家环保总局缺乏其他国家政府所具备的地位和力量，没有与其责任相匹配的、执行法律、保护环境的能力。改变这种状况的办法是将国家环保总局升为国务院的独立组成部门，成立环境保护部。

日本、德国和美国的经验一致表明，需要将一个国家的环境机构提升到政府最高一级，使之具备应有的力量、特权、地位，能够均衡政府和社会中的竞争力量。1971年，荷兰将环境保护的责任赋予公共健康和环境部；1982年，该责任又转至住房、空间计划和环境部。1986年，由于切尔诺贝利核扩散事故的发生、对酸雨和平流层臭氧消耗越来越多的关注，德国联邦政府将内务部、农业部和健康部所承担的环境责任集中于联邦环境、自然保护和核安全部。2001年，日本政府重组了政府机构，将部委数量减半，却仅新建了一个新的部门：环境部。美国没有成立环境部，但环境保护局局长却可以参加内阁会议，直接向总统汇报。国家环保总局在政府中占据这种地位，对于中国实现经济发展/资源消耗与环境保护/资源保护之间的和谐，达到可持续发展意义重大。提升国家环保总局的地位，还会使问责制涉及更高层次的官员，使环境治理获得“权责相当”的制度保证。

行动内容:将国家环保总局提升为环境保护部。

统一各地环保部门，由国家环保总局管理

经合组织各国发展了监督资源管理的能力，解决了伴随工业化的严重环境污染问题；但是统一和协调地方、地区和国家环境政策目标和自然资源管理的不同社会利益，是经合组织每个国家都面临的更为严峻的挑战。欧盟各国、日本和美国的经验表明，要协调和平衡地方地区条件、需求与国家目标之间的关系，并不是只有一个最佳方法。欧盟国家、美国和德国虽然都是联邦化的环境保护体系，但是运行模式并不相同。在联邦体系各部门间开展有效的协调，一种途径是使负责实施国家法律和政策的地区行政管理部门将环境保护视为高度优先的领域。

地区部门通常拥有一定的灵活性，可以对地区政策进行适当调整、甚至严于国家法规。课题组开展的洛杉矶清洁空气政策的案例研究就是一个例子。该城市清洁空气所取得的成功，主要是由于加利福利亚州强制执行比美国环境保护局规定更为严格的清洁空气标准。欧盟的做法是“基层化”，指环境保护应该从问题最适宜的最基层政府部门做起。因此，地方环境问题是地方政府部门的责任；而国家之间或影响明显的环境问题则是欧盟的责任。欧盟通过“有效多数投票法”，建立了欧盟范围内适用的环境法规和法令，各成员国必须纳入各自的国内法。欧盟法令通常给各成员国留下了足够的自由度，使他们能够根据各自情况调整目标和要求。与美国加州的案例相同，欧盟各成员国有权制定比欧盟委员会在布鲁塞尔制定的法规更为严厉的环境法规，但要证明是出于环境原因，而不仅仅是为了获得竞争优势。

在国家目标和地区目标与利益之间达到平衡，要求为了国家的环境目标而适当放弃地方的自主权，这要求国家、地区和地方各级政府之间加强交流、增进互信和协调。改善与地方政府间的关系还有助于解决横跨行政区域的环境问题，如流域或空气域的管理，或大型城市的环境问题。从效果上看，日本和西方通过建立数量较少而相互联系的各级环境机构，达到了某种平衡；既确保了国家法律法规合理统一的执行，又提供了环境目标实现绩效的系统评估，同时还因地制宜，适应地方的需要和特定条件。另外，国家和地区间融合协调得越好，环境治理体系中的信息共享和政策学习实现得也越好。

中国共有2500多个县、市、省和国家级的环境单位，在部门间合作和协调方面产生了很多问题。其原因一是由于地方利益不同，二是由于地方承受着巨大的经济发展压力。同时也由于中国最基层的政府部门承担了太重的环境保护的责任。由于以前优先关注经济发展、相对忽略环境和资源保护，环境保护部门内缺乏合作与协调问题更加严重。中国负责环境保护的高层官员切身体会到而且在研究文章中也反复提及的问题是：环保机构数量众多、能力相对薄弱，并且要向地方政府和任命产生的官员负责，经济优先于环境等等这些现象已经严重阻碍了国家环境经济的和谐发展。

最后，许多环保局没有足够的资源来建设工作所必需的科技和管理能力，在中国这样一个快速发展、城市条件如此复杂的国家，这一问题尤其重要。但也有一些例外，让我们看到一些地方在环境协调和领导力方面很突出，如一些中心城市，大连、南通、上海和厦门等地，规划中的生态区（如祟明岛东滩），以及在促进和谐发展方面资源、能力与领导力强的省级政府。对这些地方和领域，环境保护的能力和资源持续增长扩大，与环境问题更为相称。

要使环境机构的能力与环境问题的规模范围相互匹配，没有一种固定的或简单的机构解决方案。但是有一点很明确，中国数千个地方环保局正在各自努力解决常常跨边界或跨地区的环境问题，这是一种极端的机构设置不相称。课题组认为，中国要成功解决污染问题，满足资源保护的需要，实现“十一五”规划提出的宏伟目标，一定要改变目前这种状况。课题组提出，至少应该先在全国所有主要大型城市加强环保局的机构建设。第二步是加强省级环保局。另外，省市环保局的资金应由省、市和中央政府分担，一方面确保政府间的责任共担、协调和监督，一方面保证国家环境目标的实现。出于相同的原因，环保机构内部的环境保护职业培训、管理培训和职业发展也应是省、市和中央政府的共同责任，但主要应由国家环保总局指导。

这条建议的目的是，学习经合组织国家过去几十年前为在经济发展与环境之间达到平衡而取得的经验，纠正中国目前所面临的严重分块的环境政策单位。

行动内容:改革地方环境管理体制，建立省以下环境直管制度，赋予省政府任命下级环保局长的权利并要求省政府为下级环保局提供运行经费。

为国家环保总局提供跨行业监督能力

鉴于中国环境问题的范围和严重程度，国家环保总局期望也认为应该加强规制范围，延伸到众多工业行业、日益增加的大中小企业、甚至到中国的许多地区和社区。不过实现这一愿望，要求国家环保总局增强科技和管理能力。同时需要注意的是，其他地方的经验表明，人们会对能力建设和资源产生无穷无尽的需要。虽然经合组织各国国家环境部的资源和能力不同，但是不论用何种标准，中国国家环保总局无论是人员的数量与人口之比，人均花费、单位花费所管理的行业或工业单位数，还是与发展部门的经费比较，资源和能力都是不足的。

另外，其他国家环境机构的经验是，即使有了足够的内部能力，在某些重要领域还需要掌握额外的专业知识。在这种情况下，他们发现有必要邀请一些独立的评价和咨询机构开展专门工作。例如，日本政府机构常定期成立专门的研究小组，探讨特定的环境问题；德国联邦国会成立咨询委员会，成员包括政治家、科学家、工业代表和非政府组织人员，解决特定的环境问题，并常常委派环境智囊团或美国的大学研究问题。课题组建议，应向国家环保总局提供委托这种机构工作的权限和资源。

行动内容:建设国家环保总局评价和管理针对主要污染物和工业行业主要环境问题的科技和管理能力。给予国家环保总局成立独立咨询委员会、处理重大或复杂问题的权限。

 赋予国家环保总局与其责任相称的资源

其他地方的经验表明，实施以上建议的变革（如统一合并较小的政府部门、改进各级政府之间的协调、加强数据收集、改善机构管理、明确绩效目标），能够节省预算。但这种节余不一定能反应在中央政府对国家环境保护机构的拨款中。因为这些节余通常会与企业向环保机构寻求指导、技术援助、环保许可，以及地方政府不再拨款给环境机构而增加的支出相抵。

中国所面临的环境问题的范围和程度很严重。但是，与这个国家的面积、人口和环境问题相比，国家环保总局人员和资源相对较少，只有2300名雇员 (219名行政管理人员在北京总部工作，2000多名在隶属于国家环保总局的下属事业单位工作)。即使国家环保总局能够实现其计划，成立六个地区局，聘用180 名人员，其人力资源依然薄弱。

作为对比，美国保护局在华盛顿特区总部、10个地区办公室（位于波士顿、费城、亚特兰大、芝加哥、达拉斯、堪萨斯市、丹佛、旧金山和西亚图）和十几个实验室（包括研究三角公园的Research Triangle Park空气污染预防和控制国家风险管理研究室、位于科罗拉多丹佛的北卡罗林那和国家执行调查中心实验室）共雇用了18000名员工。德国联邦环境部在其位于波恩的总部有830名雇员，其三个直属机构联邦环境署、联邦自然保护署和联邦核辐射保护办公室有1880名雇员。另外，德国16个州都有自己的环境管理机构，因为德国基本法规定由州承担政策执行的责任。日本环境省在Kasumigaseki总部有1100多名员工，直属研究中心和机构中还有另外几百名员工（如国家环境研究院有270名科学家）。荷兰住房、空间计划和环境部有1000多名环境政策人员，而这个国家的全国人口只有1650万。

行动内容:提高中国中央政府的环境管理体系，方法是增加国家环保总局的预算投资、加大其规模，使之更有能力肩负起分析、监测和监管的责任，更能提供技术和职业培训，并促进执法。通过国家环保总局援助的形式，为省市环保局提供大比例的运行费用。建立援助项目，资助当地政府开展的创新性环境管理尝试。

行动内容:理顺国家环保总局的内部管理和组织，加强对综合全面政策工具的使用。建立负责政策整合的办公室，直接向总局局长汇报，任何政策的出台都要经过局长的批准。

3.2在企业和行业采取最佳和安全实践

鼓励行业采纳环境绩效的最佳实践

日本和西方开展了环境更为友好的生产过程的活动。例如欧盟的废旧包装材料法令和回收利用法令，对生产者是一种强烈的激励手段。要求他们收回包装和消费品（包括电子产品和手机），促使他们减少包装和垃圾产生。欧盟促进生态现代化的运动；日本推广循环经济。

近些年来，中国领导人对促进可持续发展（循环经济）和可再生能源表现出了极大的兴趣，这一点表现在最近中国的第十一个五年规划中，也体现在《可再生能源法》的通过中。中国目前面临的挑战是寻找适合于自己的环境治理机制，确保这些目标的实施。

如果政府推广环境友好的经济结构，减少资源需求和污染排放，废物问题就能减轻。2005年，以购买力平价衡量，中国是世界第二大经济实体。虽然中国人的“人均生态足迹”比美国平均水平的六分之一还要小，但过去10年内，中国的年平均经济增长率接近9% 。假设中国的经济增长在未来十年保持强势增长，如果不采取强硬措施减少有害污染物和垃圾的排放，促进可再生能源和清洁能源的使用，中国目前已很严重的环境污染问题将达到危机爆发的程度。

针对这种严峻的现实，政府应当利用市场的强大力量，解决环境问题，发展环境友好型经济。另外，鉴于私营部门长期积累了一定的知识和资本，应努力动员私营部门推动环境政策的顺利实施。

行动内容:为企业提供促进清洁生产体系的激励措施(如鼓励企业通过ISO 14001环境质量认证)，推广先进的绿色产品、技术和行业，从消费者手中回收产品并进行再利用。

 采取预防措施

中国一直经历着严重的污染问题和环境危机。虽然社会应该采取措施应对事故发生，但是同等重要的是建立预防事故发生的机制。从长期来看，如果要求工业企业采取预防措施，避免重大事故的发生，政府将从中受益。通过这种做法，政府能保护自己的公民和他们的资源，控制代价高昂的法律和社会纷争，获得社会的信任。另外，随着中国生产越来越多的产品，有害物质也在增加，对人类健康和环境健康产生了双重威胁，形成重大事故隐患，正如2005年11月发生的松花江苯泄漏事件所揭示。预防的关键是严格承担环境危害责任、坚决执行金额数目巨大的罚款和严格的项目审批和选址程序。

日本、美国和欧洲曾经历环境危机，得出了一条共同的经验教训，即信息公开是推广预防措施、加强社区参与的一个重要工具。向公众公开信息是有效、科学的环境决策过程的重要基础。要求企业公布有害物质排放的信息，是减少环境问题发生可能的一种最有效也最经济的手段。

其中最为有名的一个例子是美国的有毒物质排放目录（Toxic Release Inventory (TRI)），即通过每年编制报告，向公众披露工厂排放的有毒化学物品。任何人都可利用这项信息，了解自己居住地的化学品排放的情况(见www.scorecard.org)。一些社区曾利用这类信息，敦促企业减少排放。在信息公开的要求之下，许多公司志愿减少了化学品的使用。另外，美国的《社区计划和知情权法案1986》，要求企业向主管部门申报过量持有有害物质的信息。

“日本食谱”（the Japanese Diet）学习美国经验于1999年7月引进了《化学物质排放上报和管理促进法》，建立了化学物质排放和化学物质转移的上报体系（被称为PRTR系统）。要求企业上报354种化学物质（分为第一类化学物质）向环境中的排放和作为垃圾的转移。在环境部的网站上公布这类信息。

同样，欧盟的《Seveso 第二法令》适用于危险物质的拥有量超过法令规定最小值的几千个工业企业。所有划归为这一类别的企业必须向主管部门申报其现场存放的化学物质，必须制定重大事故预防政策。凡拥有大量法令规定的化学物质的企业，还必须编制安全报告、安全管理体系和应急计划。另外，该法令还要求欧盟成员国控制新工厂的选址，整修现有的设施、控制在工厂附近建设交通枢纽、公共场所、居民区。这些土地利用政策是为了让有害操作与居民区之间保持适当的距离。

行动内容:建立数据上报制度，确保各设施之间和不同时间的数据比较。

行动内容:提供资金，建立和维护以基于网络的报告系统，向所有利益相关方开放。

 规定适当的罚款和收费费率，达到扼制污染者的目的

中国的环境法律一般都对违法行为规定具体的最高罚款数额。罚款上限一般都很低，对违法行为没有约束力，违法成本很低。也就是说，企业付了罚款后污染依旧，而不去控制污染。比如，《中华人民共和国大气污染控制法》，规定罚款最高数额为20万元人民币，不根据企业规模或造成污染的强度对罚款进行调整。对于大型工业企业，购置和运行现代控制污染设施，费用要远远高于20万元人民币。有一个普遍现象是，企业可以购置和安装污染控制设施，但是为了省钱却宁愿不运行。要让企业遵守环境法律法规，一定要使罚款上限至少等于违法行为所获得的经济收益。在中国，可以采取行政手段进行处罚，如关停造成高于处罚金额损失的个别违法企业。不过，关停污染企业这一执行手段很少使用，因为这种极端行动使环境保护主管部门与地方经济利益产生尖锐的冲突。结果是，企业是有理性的污染者，他们在评估违法行为的后果时，会考虑到被关停的可能性很小，因此并不严肃对待这种执行手段。

美国的二氧化硫排污许可制度采取了另一种手段。企业有充分的自由选择遵循法律的方法；但这种灵活度下，对违法行为所处的罚款金额巨大。对过量排污的罚款最初定为每吨2000美元，金额每年随通货膨胀率变化；违法所引发的罚款至少是控制污染费用的10倍。虽然罚款力度很高，但企业享有的完全灵活度是一种补偿。还应该注意的是，每年罚款标准都自动调整，能够保证罚款随着时间的变化而变化，能够保持长期有效。在这种措施下守法率很高。

行动内容:将目前的罚款上限从目前的绝对限额改为违法期内的每日限额。利用模型计算违法行为的收益，按具体案例逐一确定罚款数目，以更加精确合理的罚款数额遏制违法行为。

经验表明，上报不能是简单的志愿性质；但也不能假定，没有强烈激励手段，企业不会遵守上报要求。国际经验说明，为了确保污染排放和有害物质使用的定期精确上报，一定要让重大排放和事故的责任企业和个人承担应对和恢复的费用。责任的规定是一种强大的激励手段，能够减少风险行为，减少未来发生灾难的可能性。

行动内容:对不能遵循有害物质上报和其他环境报告要求的企业，规定严格的民事责任和刑事责任条款。

行动内容:对承担环境事故责任的企业责任人，建立严格的民事和刑事责任条款。

行动内容:培训法官和其他司法人员，使他们掌握确定环境危害责任和赔偿所需的基本信息。提供计算环境危害和补偿规模的标准默认方法。

加强对环境灾难的预防

国际经验表明，制定石油溢油和有毒物质泄漏的国家应急预案是十分重要的；建立国家级应急中心、负责接受有毒物质泄漏报告，也是十分必要的。美国国会采纳了《环境响应、补偿和责任综合法案》(CERCLA)，通常被称为超级基金法案。超级基金法案要求，有毒物质排放超出一定初始数量（上报数量）后，要向国家应急中心上报。

行动内容:要求建立省至县级应急计划委员会，建立省级应急回应领导小组。

行动内容:建立有害物质回应基金，用于清理应急泄漏。可通过向使用有毒有害物质的企业征税，筹集资金，作为减少有害物质使用的一种激励手段。

创建独立的有害物质安全委员会

独立的监管和调查委员会是应急的另一个重要组成部分。为了防止事故的发生，调查已经发生的事故，日本、欧洲和美国发现，建立独立的调查委员会是很有必要的。在化学品安全方面，1990年美国国会批准成立“化学品安全和有害物质调查委员会”，该委员会于1998年正式开展工作。这是一家独立的、非规制性的机构，负责调查化学品事故的发生原因；既调查特定的化学品事故，也调查一般的化学品事故危害。其目的是保护工人、公众和环境。另外，这家委员会还发布报告，向国会提出改善安全的规范性建议。

虽然事故发生后应该向主管部门上报，但是事故责任人通常试图掩盖事故。很多情况下，企业和政府试图向公众掩盖事故、试图误导大众认为问题没有那样严重。历史表明，掩盖事故的努力常常非常不幸地带来危害的加剧，遭到公众甚至国际的谴责。

行动内容:要求企业上报有毒物质的存在，制定应急计划和机制，所有事故都要求及时上报。成立独立的调查监督企业应急和上报信息情况，事故发生后对相关责任者开展调查。

企业的社会和环境责任

中国要进行有效的全社会性的环境管理改革，企业的环境治理也是极其重要的。大多数国家的经验是，企业直接控制着环境投资，其环境支出占全国环境支出的一大部分，企业决策在很大程度上直接影响着环境质量。例如，美国私营部门的环境花费约占总费用支出的90%以上。企业社会责任活动在中国已经生根，但是还没有涉及企业的环境责任方面。这一欠缺有很大影响，因为缺乏有效的企业内部环境治理机制，将使企业继续忽略环境绩效。

行动内容:鼓励企业建立企业社会和环境上报制度，激励消费者购买严格遵守社会和环境标准的产品。

3.3加强利益相关者和公民的参与

目前所有国家都面临着复杂而巨大的环境问题。如果政府孤军作战，再强大、准备再充分的政府也无能为力。要充分迎接这一挑战，要求政府建立开放、透明的决策和执行过程。另外，国际经验证实，环境政策制定和实施过程中，多方利益相关者和公众的参与，能形成更为有力的法规，加强对政策目标的理解，增加环境政策成功的可能性。鼓励公众和众多受影响人群积极参与这类过程，需要一些基本信息，而这些信息应该鼓励而不是限制非政府组织研究人员提供，同时，也应允许未经政府控制或审查的一般媒体和电子媒体传播。

中国的一般大众对污染所带来的损失有了越来越深刻的了解。今天，他们发出更强大的声音，对国内几千起污染和环境破坏事件直接采取行动。最近《中国日报》报道：“有97%的消费者关心环境；同样多的消费者愿意拒绝购买严重污染企业生产的产品” (2006年3月17日)。虽然这项公众调查抽查的是中国四大主要城市中受过良好教育的中产阶层，但是近年来中国出现的广泛的环境抗议行动，说明全国上下对环境都很关心。另外，一些近期的研究 (Land Economics（土地经济学），2006年5月) 分析了所谓的“环境Kuznets曲线”的假设，表明收入增加不一定是排放减少的真正原因；真正的原因可能是环境意识的提高。

中国政府目前有所回应，对公民社会参与环境决策和实施过程所持的态度越来越开放。从1993年起，中国就开始出现环境非政府组织。国务院报告称，国家认可的环境非政府组织有1000多个；同时还有几千个以非正式的方式运行。但是，虽然中国政府目前认识到了这些公民社会团体的重要性，课题组认为，应该再做更多的工作，支持他们积极参与环境政策制定和实施的过程。中国新颁布的《行政程序法》中有一些关于法规制定过程中公共咨询的条款。不过，大多数公众和非政府组织都不知道这一机会，需要政府做出一系列的努力，使公民参与到这一过程中来。

首先，中国有若干的法律和行政障碍，限制了各类团体取得非营利资格、真正参与法规制定、问题鉴定、环境问题与规制和监测过程的能力。考虑到中国非政府组织与生俱来的资源匮乏的限制，应该对捐赠者和非政府组织都提供优惠的税收环境。非政府组织还应有资格争取公共支持资金和环境保护能力建设的项目。

日本体会到，使社会对环境非政府组织持更加开放的态度是有积极意义的。日本公民已经有很长的环境运动历史，但过去对非政府组织能力的全方位实现，还是存在很多阻碍。在过去15年内，日本政府为此做出了很多努力，提高环境非政府组织的地位，主要是简化获得非营利地位的程序；制定减税规定，制定鼓励企业和个人向非政府组织捐助；为非政府组织活动建立财政支持机制；等等。还有美国例子。比如，美国提出，向非政府组织提供代表受污染一方和自然资源受害一方诉讼的权力，是进一步实现环境保护目标的最有效的方法之一。另外，非政府组织在环境管理体系中可以起到其他很多作用。非政府组织可以利用私人资源开展示范项目，试验创新政策的效果；能建立公私伙伴关系，以现有资源为杠杆，加强环境保护和资源质量；能有效教育公众认识环境问题，获得公众解决环境问题的反应；能为政策过程添加更多专业技能，对政府的资源稀缺是一种补充。

中国可以采取很多措施，加强公众对环境治理的作用和贡献。包括简化获得非营利地位的程序，采取措施加强非政府组织的财政地位，如制定税收激励手段，鼓励个人和企业向非政府组织提供捐助；提供优惠的邮政汇率等。还应采取措施减轻限制公民和非政府组织参与的心理障碍，如可由政府保障，即使他们的视角与行业或政府规划存在差异，非政府组织仍有表达立场的机会。另外，要明确公民和非政府组织在环境纠纷中的法律地位，鼓励法院介入纠纷解决。

法规指定后的执行是所有政府都面临的一个挑战。在很多欧洲国家（包括德国和荷兰）、日本和美国，环境团体已经成为政府行为和企业行为重要的监督者。环境团体如美国环境保护协会（Environmental Defense）、地球之友（Friends of the Earth）、绿色和平（Greenpeace International）、自然资源保护理事会（the Natural Resource Defense Council）、塞拉俱乐部（the Sierra Club）和世界自然基金（Worldwide Fund for Nature）等，一直是让公众了解环境保护重要性的主要教育者。这些团体还在政府疏于执行法规、企业违反环境法律的情况下予以回应，代表受害者或受到破坏的自然区域，向法庭提起诉讼。

环境团体的活动与强大和独立的法庭程序相结合，为国家的立法体系做出了很多贡献，还帮助阻止了很多企业可能发生的违法行为。

行动内容:简化非政府组织获得非营利地位的程序，采取措施提高非政府组织的财务状况。

行动内容:提供税收激励政策，鼓励企业和个人向非政府组织捐助。

行动内容:采取措施消除公民和非政府组织参与的心理障碍，由政府保障，即使他们的视角与行业或政府规划存在差异，非政府组织仍有表达立场的机会。

行动内容:提高公民和非政府组织的合法地位，明确他们在环境纠纷中的权力，向非政府组织提供代表受害群体和环境诉讼的权利。

行动内容:支持建立公-私伙伴关系，发展环境友好的企业、产品和生产工艺。

3.4加强行业间的统一协调和预见能力，促进国际环境合作

增强政策协调性和预见能力

为了更好地管理大气、水、土壤，控制有毒污染，更好地管理一般的自然环境，经合组织几乎所有成员国在经过几十年的能力建设之后都体会到，强大的法规及其执行，即使结合明确规定的具有法律效力的目标，也可能达不到高效率地消除社会经济增长对环境所带来的不良影响。更为严重的是，不同的政府部门倾向于简单完成自己的使命，而意识不到他们的行动对环境所造成的长期影响。

对于经济与环境之间的内在冲突，没有简单易行的解决方案，不过人们已经或正在探索几种方式。其中最为普遍的是成立咨询委员会，向国家环境部长汇报，成员由环境科学家、专业人员、来自受影响行业的利益相关者和劳动力、非政府组织和公众组成，提供政策导向和实施战略等方面的建议。在美国，环境保护局长有大量的咨询机构为之服务，在政府更高层，有总统的环境质量委员会。

德国环境顾问理事会和德国全球气候变化建议理事会分别成立于1972年和1992年，从多学科的角度出发，提供独立的专家建议，内容有国家和全球环境状态和变化趋势，并向德国政府提出政策建议。另外在2001年，德国成立了国家可持续发展理事会，成员包括背景广泛的实践者，代表不同的利益相关者。日本也发展出了一套非常复杂的咨询程序，成立了一系列的环境咨询委员会，由关键的利益相关者组成，涉及国家、州和市级政府。最近，日本成立了全球环境委员会，由日本首相主持，不仅为政府提供传统的环境污染和资源保护的建议，还提出应对全球变化挑战的建议。

认识到加强各部委间协调的需要，要求所有部委都成立内部的环境部门，针对本部门管辖范围内的环境问题提出建议。另外，还鼓励政府不同部门分享交流各自的计划和数据，互相接触以消除差异，并充分利用他们制定国家目标时所用的科学评价和知识。经合组织各国开发的“计划周期”程序将这一方式引伸得更远，其中包括“明确的目标确定，目标实现过程中的成就评价，向政策制定者反馈信息，根据经验教训调整优先领域”。其中，荷兰提出了最为全面的多行业国家政策计划过程。荷兰环境政策的一个重要特点是，其环境机构按照环境主题（气候变化、酸雨、垃圾等）和目标团体（工业 、农业、交通、消费者等）构成，而不是按照环境介质(水、大气、土壤等)构成或污染物来构成。这就为解决相互关联的问题形成了一种综合的、跨介质的途径，并制定了针对不同污染群体的跨行业的环境政策。通过目标群体和相关部委之间的紧密合作，制定了长期环境目标和战略，减少了未来环境政策的不确定性，增强了对这些政策的针对性。

另一途径是在批准发展项目之前，要求审核所有重大的发展项目，检查与各有关部委（开发、基础建设、城市规划、环境、农业等）所制定目标的一致性。这是所有经合组织成员国都要求开展的环境影响评价的目的，目前中国也日益重视。事实证明，要求开发商和项目所在地的社区考虑重大开发项目对环境和自然资源的影响是有用的，尤其是能协助人们避免承受最有害的环境影响。不过，这类环境影响评价报告只是建议性的，在很多情况下已经变成了一种程式化的东西；在其他一些情况下，被反对开发的团体出于自己的利益而利用，而不是为了保护环境。开展事后有效性分析是非常重要的。比如，企业为取得许可而做的环境影响评价常常提供缓解影响的措施。这些补偿措施的执行到底如何呢？

近来几个国家采取的另一手段是，通过事先预计和缓解污染的有害影响，尽量从源头避免污染产生和对环境的有害影响。方法有减少单位GDP的能源消耗和使用清洁能源，在产品制造和农业生产过程中减少有害有毒物质，易于拆卸的产品设计，消费完后要求制造者收回产品，鼓励技术开发和生产的生态现代化，实践生态友好和节水农业，鼓励绿色和“明智”城市规划，推广和谐经济和循环经济等。

所有这些途径，都要求政府机构内部和彼此之间的公开性和透明度。认识到这一点，各国政府必须要求其部委和领导人更有预见性。这是美国采纳“信息自由”和有毒物质目标(TRI)的初衷。而且，向公民提供环境信息是实现有效公众参与的关键。另外，这些信息公开的规定要求企业计算并公布以前他们没有测量或上报的排放量。这也是欧盟制定《自由获取环境信息法令》的一个主要动机。

以上途径并不能防止资源开发和经济增长对环境的所有有害影响，但是，日本和西方在机构和政策方面所做的尝试正在朝着这个方向前进，并在经济增长和环境保护之间达到了更好的平衡。

另外，要在这些方面取得一些进展，很大程度上取决于一个问题，即国家领导人要求各部委或地区负责人对于新问题、跨部门规划进行合作。可以利用开放式的机构论坛，邀请公众、私营企业和非政府组织参与、提出建议。在一些国家，国家领导建立了信息收集、核实和评价的方法，这比单一部委或评价单位更能提供有代表性的反馈，因此效果更佳。

为了实现其他国家正在实现的经济与环境之间的平衡，中国还必须充分考虑中国国情，如国家大小、前所未有的经济增长模式和相对薄弱的解决国内外环境问题的能力。课题组建议，加强机构能力建设，在国家部委和各级政府层面上强化预见力和协调力。协调机构应听取各部委间关于环境责任和实践的争论，并提出建议。参加成员应包括国家发展与改革委员会、财政部、建设部、农业部、国土资源部、水利部、卫生部、国家环保总局、国家林业局和中国气象局。

虽然国家环保总局负责制定与实施国家环境政策，但直到目前，依然缺乏整合各有关部委、工业部门和公众力量实现其任务的行政地位和制度方式。除了前面所提到的将国家环保总局升格为环境保护部的建议之外，课题组还建议成立一个部级的协调机构，调解相互竞争和冲突的国家优先领域，定期向政府上报并向公众公开其发现的问题。这个机构类似于以前隶属于国务院的环境保护委员会。日本的全球环境理事会就是一个例子，该理事会由首相主持，所有利益相关者和公民都有机会参加该理事会的讨论和政策建议过程，它因此成为最能够服务于政府总体利益、最能调解社会不同利益和视角的机构。

行动内容:建立一个跨部委的部级机构，共享科学分析和绩效数据、各部委制定的年度和多年度实现国家环境目标的战略规划。

行动内容:建立一个高层次的多行业、多利益相关者参与的国家专家委员会，由总理主持，评价对环境产生影响的各部委的战略与目标的协调性，消除其冲突，并向主席和国务院提供环境政策建议。

促进国际合作

毫无疑问，中国已经成为东亚地区的一个超级经济和政治力量，并正在迅速向全球超级力量的位置进发。中国与其邻国、国际社会的商务联系，与中国承担的减少跨界和全球环境问题、保护其边界之外的环境和自然资源的责任正在趋向一致。

目前东亚地区虽然已经成立了三方环境部长会议和各种流域委员会，但是针对解决跨边界环境污染问题和国际危机的机构依然太少。作为该地区最大的一个污染者，中国应该带头提出成立一个政府间的东亚环境委员会，解决跨边界的污染问题、处理紧急事件和贸易与环境之间的联系。

虽然中国参加了越来越多的地区委员会，这些机构依然只是消极回应式、而非预防性的机构，中国可以而且应当担负起更为重要的作用。政府间的东亚环境委员会可以负责协调统一数据收集和上报程序，共享监测数据，共同研究跨边界污染问题的原因和后果，促进环境安全和核安全 (包括核废料的处置)，并在地区贸易与环境发生冲突时予以调解。这些工作可通过现有机制如三方环境部长会议、东盟“10+3”会议完成，也可通过新建政府间机构完成。无论如何，最为重要的是要采取坚定而具有前瞻性的手段。

北美环境合作委员会的模式可供参考。该机构的成立是增加地区合作和公共参与，保护、保存和改善环境。另一个模式是位于哥本哈根的欧盟环境保护署 (EEA)，不过该机构主要是一个监测和数据收集中心。

行动内容:中国应向该地区其他国家提议成立环境委员会，推广环境和自然资源保护与改善、实现可持续发展的综合措施。

行动内容:中国应当为实施和进一步制定联合国环境公约和多边环境协议起到更积极的作用，尤其是在气候、生物多样性、沙漠化、水和森林、持久性有机污染物方面，确保双边协定和多边协议目标能够得以实现。

行动内容:需要做出特别的努力，对外交人员加强环境培训，提高中国环境外交和参与全球环境治理的效能。

四、 结论

中国目前正徘徊在十字路口。中国公民对环境的期望与日俱增，对于持续而又严重的环境污染和危害越来越缺乏忍耐力。世界注意中国，因为中国经济快速增长，在世界舞台上崭露头角；举办2008年奥运会就是一个绝好的例子。然而，“世界工厂”已经越来越成为中国的形象，大量污染覆盖了自然景观，市区挤满了汽车，林立的烟囱排放出的废气弥漫在空气中，河流污染严重到无法维持生活、不能用于生产的程度。这些描述中，有很多现实的元素是不能被忽略的。

中国有很多完善的环境法律，但还停留在书本上。中国的环境专业人员认真负责、敬职敬业，对环境问题的处理取得了相当大的进步。然而，中国面临的最根本问题是，在全球市场力量的驱动下经济快速变化发展，而处理快速经济增长带来的破坏性影响的能力却相对提高较缓；二者之间存在着不协调。为了应对日益严峻的环境挑战，为了使中国有一个更好的前景和未来，本课题组的工作重点是改善环境治理的一些关键因素。

尤其重要的是，环境治理的机构改革需要制定一份协调一致的总体规划。本课题组试图确定该规划的一些重要内容，重点是机构安排和过程改革。改革如果得以进行，将极大地提高中国环境治理的有效性。课题组成员坚信，只有中国人民享受到高水平的环境质量，小康社会与和谐社会的目标才能实现。