国合会给中国政府政策建议的回顾与评论

（1993-2005）

报告第一部分总结了国合会1993—2005年给中国政府提出的建议，分析了国合会在过去还没有研究的一些重要领域；报告的第二部分则针对国合会的建议在多大程度上被中国政府立即或随后采纳，从国际参与者的角度进行了简要回顾，试图评价国合会政策建议给中国政府环境与发展决策进程带来的实际影响。

第一部分：国合会的政策建议

一．能源领域

从国合会成立之初到现在，能源一直是该委员会关注的核心问题。一个持续不断的主题就是与煤密切相关的环境问题。在1993年给中国政府第一次提出政策建议时，国合会就提出中国依靠煤作为主要能源构成了主要污染源，并对全球和地方的气候变化产生了不利影响。当时，国合会的政策建议就提出要减少对煤的依赖；开发替代性可再生能源；研究和开发清洁煤技术；并在民用和工业领域促进能源节约和提高效率。这些主题一直成为国合会工作及其给中国政府政策建议的基础。国合会给中国政府提出的一些具体政策建议如下：

替代能源

开发天然气资源，进行相应的建设和管道网铺设工作；

对包括生物质能、风能、太阳能、小型水电站、氢能、燃料电池和废弃物发电等替代能源进行研究和开发，并在合适情况下进行这些替代能源的示范项目；

政府考虑对新技术的使用提供补贴，部分原因是为这些新技术获得规模效应；

为核能开发制订长期计划，包括安全控制和核废弃物处置技术；

建立能把多种能源发电并入其中的供电网；

煤的现代化

一般来说，从产生污染的直接燃烧方式转变为像电、煤气和蒸汽这样的清洁能源方式；

促进先进技术的使用，比如煤的气化、联合发电、脱硫、液化和煤田甲烷的回收；

研究开发低污染的煤，比如生物煤；

研究和开发捕获和处理二氧化碳的技术

终端效率

推行能源定价政策，该政策包括生产、环境保护，并在合适的条件下包括资源消耗成本；

作为上述可能的例外情况，利用补贴作为临时措施，来解决社会或收入不平等问题。

国际关系

参加《联合国气候变化框架公约》的联合执行活动。

二．农业、森林和草地

早在正式的农业研究课题组组建前，国合会就关心生态敏感和可持续农业与林业政策问题，随后年份给中国政府提出的政策建议越来越具体地针对这个主题。经常提到的问题包括依赖农药和化肥、土壤侵蚀、沙漠化和草原管理、水资源管理、土地所有权、经济刺激措施和市场。监督和教育一直成为国合会政策建议的主题。随着时间的推移，国合会在总农业政策的框架内越来越多地提出并解决这些问题，并向中国政府提出了关于农村发展政策、粮食安全和比较优势等方面的政策建议。

可持续农业

通过教育，使农民少使用农药和化肥（例如：采取综合病虫害管理措施）、经济刺激（例如产品收费）、强制标签和使用小包装的农药和化肥。

在化肥与农药的管制、生产和销售等方面，协调政府相关部门有时相互矛盾的作用。

在坡地改善计划（Sloping Lands Conversion Program）中，使用更综合和更灵活的多领域方法，从而使改变用途的坡地在生态和经济方面具有可持续性。

特别注意利用合适的技术进行流域管理（这些技术包括自然再生、选用合适树种来获得最大的生态和经济收益）。

公共农业研究投资应该从不到农业国内生产总值的0.3%增加到占农业国内生产总值的1%，政府在农业技术推广方面的公共投入也应当占同样比例。

森林和草原

逐步取消全面禁伐令，采用更具多样化更灵活的林业政策，使得国有森林能够可持续管理和发展。

对林业生产引入环境影响评价体系。

木材定价应该基于生产、环境和资源消耗等成本考虑，并做出相应的贸易决策。

在草原管理政策中考虑充分开发反刍动物放牧，但要确保采取防止过度放牧的措施。

加强保护草原和森林的其他努力，以防止土壤侵蚀和沙漠化。

财政、刺激措施和市场化

一般来说，要加强依靠经济刺激措施（价格和税收）来解决环境问题，例如：生态补偿费、水资源抽象费等。

澄清土地所有权，确保农民在土地上增加投入，改善自然资源的使用和保护。

为土地利用决策确定透明程序；土地开发应该由私营部门进行，土地购买应该与农村居民直接磋商。

改善农村信用服务以促进不发达农村的家庭经济发展，并培养非农企业的发展。

减少给农民的直接补贴，因为给农民的直接补贴可能在短期内对农民有正面影响，但很可能对环境产生负面影响。

提高销售农产品的农业推广人员的能力；通过给农民及时提供有关市场信息来帮助农民。

鼓励成立自愿性的独立农民组织。

战略政策

通过放松粮食进口管制，在农产品和贸易方面鼓励发挥（中国农业的）比较优势，并促进像蔬菜和水果这样的劳动密集型农产品的出口。

重新考虑国家粮食安全政策，当前这一政策的管制导致中国农田里种植的并非是最适合种植的农作物。

把重点从食品或粮食安全改变到重视食品粮食安全上，也就是说，从两种主要粮食即大米和小麦的角度重新定义粮食安全的目标。

在研究与开发、农业技术推广服务、教育、保健、灌溉和其他农村基础设施方面增加投资，特别是在贫困的农村地区。

三．生物多样性和动植物栖息地的保护

生物多样性和动植物栖息地的保护是国合会一开始成立就十分重视的工作领域，因为国合会认识到对生物多样性持续的破坏对中国自然资源基地构成了威胁，并进而威胁到中国的经济发展。国合会已经确认了一些需要更多关注的优先工作领域，但大多数政策建议关注的是如何让现有政策，比如生物多样性行动计划（Biodiversity Action Plan）和相关立法更加有效，关注的重点包括提高意识、教育、奖励措施和资金。此外，国合会在最近几年还要求制订新的行动计划，例如需要制订针对外来入侵物种的战略。

优先工作领域

采用新措施保护黄河长江等重点流域的自然植被；为禁止天然林的砍伐提供补偿，应该通过向流域上游地区社区提供能源等措施，减少对这些天然林的压力。

应特别注意海南省红树林的损失和其他海岸生态系统的危害，确保全面或部分保护地区与农业耕地和林地管理密切相关。

采取措施保护中国西北正面临威胁的山地生态系统，因为该地区的山地生态系统对亚洲重要河流系统产生重大的影响。

更综合而言，在设计植树造林项目时，应该更多考虑水土保持而非木材生产。

制订全国《外来入侵物种战略[Alien Invasive Species（AIS）]》和合适的立法；采取的措施应该结合风险评估、社会全部成本定价、使用者付费和预先防范措施、建立早期监测和预警体系、信息快速分享体系和快速反应机制。

对转基因生物[Genetically Modified Organisms（GMOs）]进行风险评估和现场试验，因为同外来物种一样，转基因生物对当地物种和生态系统也构成了潜在威胁。

政策执行

成立一个有足够权威的国家级跨部门生物多样性保护协调机构，来协调政府各部门在资源保护、生态保护和执行有关国际公约等方面的工作。

根据自然保护、生态恢复、可持续发展和集约利用等功能把国家的土地资源分类管理，并按照国际公认的自然保护联盟（IUCN）系统划分自然保护区。

与邻国进行更密切合作，防止进行濒危物种的贸易。

制订生物多样性联合监测计划。

针对重要的生物多样性问题，进行声势浩大的宣传活动。

与当地社区一起恢复退化的土地和动植物栖息地。

列出中国全面的生物多样性清单。

把保护生物多样性的工作纳入在例如防洪等其他开发工作中。

确保在所有环境影响评价工作中都包括保护生物多样性的考虑。

为环境法律的执行和自然保护区管理大幅度增加资金投入。

四．污染控制和清洁生产

国合会已经通过多种方式提出污染控制问题，它给中国政府提出的政策建议包括合适的经济政策；改革排污收费系统；改进制度措施，特别是监测和培训；实行清洁生产；以及面源污染防治等具体措施。这些政策建议的要点如下：

更多和更有效地利用像许可证、税收、收费、奖励和处罚措施这样的政策手段，特别是改革排污收费体系，包括改变收费的结构和水平，改革污染者和地方环保局的财政关系。

增加监测的资源投入，建立数据库，全面改革当前的环境监测体系及其联系，以及它与相应国际网络的联系。

通过人员培训，改善地方、省市自治区和国家级政府间的相互协作。

制订城市水资源保护和环境污染规划（Urban Water Conservation and Environmental Pollution），涵盖包括水供应、节约、回收利用和废水处理在内的所有与水资源有关的问题。

成立农村、跨城市和跨省管理委员会，对一定地理范围（例如：集水区、流域和沿海地区）的环境问题（比如酸雨）进行管理。

制定综合污染指标体系。

通过在大背景下采取清洁生产、改善生产方式提高效率等措施来解决污染问题。

在各决策水平上，特别是工厂管理者层面提高决策者的环境意识，在一些省市设立示范区。

成立清洁技术推广中心网络，回顾和修改现行立法，确认增加必要财政的手段，支持具体项目，特别是乡镇企业的具体项目。

在全国、地方和行业层面成立相关机构，为执行清洁生产政策和把清洁生产纳入发展规划提供指导。

要求地方政府把清洁生产纳入地方发展规划，把环境保护纳入总体规划，并定期对这方面的工作成绩进行评估和监督。

促进中小企业、特别是工业园区的中小企业更多地利用集中废弃物处理设施。

通过价格政策促进资源的节约与回收，应该取消有潜在危害的政府补贴，并引入反映全部成本的燃料税和水价体系。

相关部委和其他机构应制订控制面源污染的国家战略。

制订关于化肥和农药的新法律法规，设定的污染税应建立在环境损害成本上；同时辅以在农村的教育和推广服务。

为提高农业经济效率促进技术进步，通过在全国范围推广使用能减少面源污染的成熟技术来提高农村的健康与环境安全；研究和开发适合中国国情的新技术；并对最佳面源污染控制做法进行试点研究。

五．交通与城市

国合会在成立后的初期就向中国政府提出了关于城市和交通政策的战略建议——特别是关于发展私人小汽车的问题，第一、二届国合会对此提出了许多建议，它们都是从能源、污染防治和环境经济角度提出的，但常常也适用于交通和城市政策。第三届国合会对此提出了更具行业特点和更具体的政策建议。建议要点如下：

控制汽车的使用；在城市地区应该限制汽车，公用小汽车的使用也应该减少。

开发综合交通系统，鼓励发展公共交通并限制私人小汽车的增长。

促进使用像液化石油气和燃料电池等清洁能源，鼓励在城市公共交通系统开发使用电力汽车。

鼓励使用轨道交通，包括地铁和在大城市郊区使用轻轨列车。

改进区域规划，把共同关注的环境问题结合到城市和区域规划中。

控制产生严重空气污染的摩托车和小摩托车的数量。

加强修建和改善自行车专用车道，加强交通管理。

一般来说，要确保客货交通价格能充分反映真实的社会、经济和环境成本，这可以通过征收汽车税、燃油税或交通拥挤税或道路收费制度来实现。

应该对公共交通实行补贴，以鼓励大家从使用私人汽车转向使用公共交通。

进行教育宣传活动，例如在较小社区，人行道和自行车可能是最佳交通形式，而且不应该存在让人觉得走路和骑自行车低人一等的社会氛围。

合理分配和明确政府各部门对交通的责任。

根据城市和郊区的承载力，科学规划可持续的城市化发展，不应允许城市无序扩张。

应该优先考虑在经过修复的原工业用地建设房屋，少占绿地，以避免影响自然土地和农业用地。

加快制订和推广强制性房屋规范，该规范规定在房屋设计和建设过程中使用节能技术。

在可持续资源利用和污染物总量控制方面为市政当局和市长设定绩效考核目标。

六．水资源

在国合会成立初期，其研究重点是城市水供应与污水处理的价格和城市、工业与农业水污染问题。第三届国合会把工作重点放到了把水资源管理纳入农村和城市发展规划中，并特别重视流域综合管理（IRBM）问题。这方面的主要政策建议如下：

确保低收入家庭得到基本服务，逐步提高供水和污水处理价格，使其包括长期边际成本，包括环境成本。

通过财政和管制措施，减少排向江河湖泊的面源和点源水污染。

确保农业生产活动符合当地的比较优势，包括水资源的获得、成本和替代利用。

采用一个补偿机制，下游获得利用清洁水资源好处的用户向上游因保护自然植被而受到发展限制的居民提供补偿。

采用节水措施，例如鼓励使用提高水资源效率的灌溉技术；给水资源管理机构更大权力；对地下水和地表水资源实行水权制度；采用根据水表收费的制度和对水资源进行管制。

把综合流域管理纳入国家的十一五规划，并为大江大河流域制订流域总体规划。

把现有与综合流域管理有关的法律和其他法规进行整合，例如《环境保护法》、《水污染防治法》、《水土流失法》、《防洪法》、《渔业法》和《国家自然保护区管理法规》。

成立由国家发展改革委员会、水利部和国家环境保护总局等单位组成的流域综合管理委员会，在国家层面进行法规、政策和规划的协调。

所有大江大河流域都成立流域管理委员会。

对于中型河流和大型江河的支流，成立由省市政府相关部门组成的流域管理机构。

具体对长江流域，要在综合流域管理基础上制订一个保护生态系统的总体规划，并设立长江发展与保护论坛，以促进主要利益相关方和公众的合作与参与。

七．贸易与环境

在贸易方面，国合会已经向中国政府提出了针对具体行业的政策建议，通常是在价格政策背景下提出的，但在1996年，国合会第一次在给中国政府的政策建议中提出应该在贸易政策中更系统和综合地考虑环境因素，特别是在关于亚洲太平洋经济合作组织和世界贸易组织方面。在随后的年份，它在给中国政府的建议中继续提出贸易与环境整合的一般原则性建议，但后来的研究则越来越关注中国加入世界贸易组织所带来的具体影响。国合会在贸易方面给中国政府提出的政策建议要点如下：

加强生态标签计划并促进绿色食品的发展，不仅考虑国内消费，而且还考虑促进环境友好型产品的出口。

为可持续的对外贸易制订国家战略需要贸易和环保部门的合作机制。

努力确保外国直接投资、多边、双边和商业贷款支持中国的可持续发展，这包括为鉴别外国直接投资设定新的准入标准。

成立政府和工业机构，对可能影响中国外贸的外国法律法规的重大变化进行跟踪和报告。

对那些满足ISO14000认证的工业企业进行奖励。

中国的《环境影响评价法》要求对中国加入世界贸易组织和贸易政策其它重大变化进行战略环境影响评价。

加强中国国家环境保护总局和对外贸易与经济合作部在贸易和环境谈判方面的能力。

制订绿色贸易行动计划，其政策导向是促进进口资源和能源密集型材料和产品，同时出口劳动密集型产品、服务和技术密集型产品。

通过及时获得关于外国环境需求与测试程序的信息，为在更大程度上获得国际市场的准入提供支持，提高国内标准，以此向外国消费者保证中国出口的食品是安全的。

在增长行业（例如汽车业）采用更严格的环境法规，以改善环境质量或提高在国际市场的竞争力。

在日趋没落的工业行业，确保行业缩减不会导致令人不能接受的环境危害；这包括审查很可能容易受到中国出口剧烈增加影响的其他国家的政策。

密切监测中国进口自然资源商品对环境产生的影响。

对当前的进出口政策进行环境影响评价，包括评价对中国以外的影响；通过贸易发展使绿色贸易成为促进可持续发展的必要手段。

修改《对外贸易法》，使其反映可持续发展的理念，并确保执行绿色贸易政策。

八．环境经济和其他跨领域问题

国合会在第一次年会给中国政府提出的一些政策建议已经成为永恒的主题，并且仍然成为当前的当务之急。其中特别是价格政策，许多政策都具体到某个行业或某个问题，都是由不同的课题组（例如能源、交通、农业和贸易）提出的，另外一些则是由跨领域的课题组提出的。第一、二届国合会给中国政府提出关于环境经济问题的政策建议主要是价格和税收政策，并且是在具体行业执行的基础上。这为第三届国合会的工作奠定了基础，第三届国合会的工作重点是宏观经济和社会方面，即把环境问题“纳入”经济政策中，主要关注的是绿色税收的财政方面问题、它对收入分布或扶贫的影响。国合会在这个领域给中国政府提出的建议要点如下：

行业政策改革

根据收入分布考虑，消除不合理的补贴和在主要行业恢复全部经济和环境成本；这些具体指的是包括电、煤、天然气、供水、污水处理和木材。

同样，要增加排污收费以包括所有污染排放的环境危害成本。

对产品征收排污费在污染排放点很难监测，特别是农业化学品（农药和化肥），产品税应该包括所有损害成本。

对私人汽车考虑征收交通拥挤费和其他形式的税，以包括污染损害成本。

考虑扩大其他形式的经济刺激措施，例如污染物排放交易。

作为一项例外，考虑使用补贴来鼓励环境友好活动，例如城市公共交通，或使用可再生能源（以帮助获得规模经济）。

纳入综合决策

把可持续发展目标结合到社会和经济领域，在制订国家下一个五年计划时对此给予特别考虑。

在行业和经济政策中采用战略环境影响评价。

在财政和经济规划部门和其他部委进行能力建设和采取鼓励措施，来解决环境问题，包括损害评估、使用经济工具和环境问责制。

提高战略环境影响评价的经验基础，并根据需要改善其方法，以便更好地执行《环境影响评价法》。

一般来说，在公共财政领域促进使用环境财政工具[Environmental Fiscal Instruments（EFIs）]以提高自然资源和能源的利用效率，并在城市和农村提高环境保护和污染防治的效率。

清楚确定中央政府在环境方面的权力与权威，并根据这一权力分配政府的环境支出、税收和定价；设立环境财政支出帐户（Environmental Fiscal Expenditure Account），成立环境财政工具核心小组来指导这项工作。

在逐步采用环境财政工具时，相应地减少和取消其他措施，在改革现有税收和收费体系时和在逐渐取消对环境不利的补贴时，特别要注意改变和减少指令性的管制。

改革财政转移支付，把它更直接地与解决环境和贫困问题联系起来；那些太贫困无法对污染防治进行有效投资的地区和团体可能需要支持。

减少环境退化和资源消耗对社会中贫困阶层的不利影响；提高环境绩效的管制；经济政策应该紧密结合扶贫目标。

作为一个长期目标，建立一个反映经济活动真实社会和环境成本的绿色国民经济核算体系（Green National Accounting System）；该体系应该是附属核算体系，与常规的国家收入核算体系平行。

作为上述方法的中间措施，确定一系列反映可持续发展的经济、社会和环境因素的指标，根据当地条件进行合适的权衡，可以使用这些指标来评估政府官员的工作业绩。

其他跨领域问题

除了上述提到的关于改善价格和充分考虑社会环境成本的优点这一长久的主题，国合会针对具体行业或问题给中国政府提出的建议大多数还始终如一地包括一些其他共同关心的问题，包括教育的重要性、提高意识、培训、特别关注中小企业、环境管理更广泛的发展作用、以及有关改善政府不同部门之间的协作与合作的制度性建议。这方面一些总体或跨领域的政策建议如下：

公共教育和意识

通过媒体向公共传播环境信息。

在不同层面进行环境教育，特别重视对青年和妇女的环境教育。

建立能确保公共参与的机制。

建立针对公众的环境年报体系，重要工业行业和企业建立环境审计制度。

在环境影响评价工作中鼓励公共参与。

鼓励非政府组织在环境保护中发挥更大作用。

促进向公众披露关于工业和政府的环境绩效。

采用基于能源和原材料再利用、回收和减量化的循环经济理念，包括把循环经济纳入国家发展规划，各相关政府部门都应参与其中。

中小企业环境保护有关问题

把中小企业发展政策纳入中国的环境和可持续发展政策中，例如通过利用根据中国颁布的《中小企业促进法》设立的中小企业发展基金，来支持中小企业的环境行动。

通过包括大型企业——跨国公司、国内私营企业和国有企业在内的供应链关系，促使中小企业提高效率并获得相关技术和知识。

鼓励中小企业充分参加区域活动，比如生态省和各种清洁生产的示范和试点项目。

设立有限的激励项目来培养中小企业的环境活动，以及培养和发展环保工业的中小企业，这些激励项目包括提供软贷款、商业贷款担保、为满足绿色标准的中小企业的产品和服务支付溢价

机构和财政

通过考虑在政府部门内实行分头决策，去除妨碍政府各部门和各行业合作的障碍；一种综合管理方式——水资源管理所认可的原则——实际上成为总的环境管理的基础。

提出促进环境政策改革所需要的因素，例如地方政府、教育、健康、可获得性、透明产权和收入分配问题；这些问题都具有共性，它们大多数也都适用于中国西部地区。

特别重视并减少因环境退化和资源消耗对社会贫困阶层的不利影响。

鼓励非政府环保组织的发展，建立并改善环境信息分享系统。

为银行贷款和保险担保制订可持续性标准。

授权地方发行使用能满足环境基础设施需求的债券。

审查可能刺激环境投资的折旧政策和其他税收措施。

建立可持续发展测量体系，可以利用该测量体系评估省市级官员的绩效。

十．国合会过去15年工作尚未涉及的政策领域

《中国21世纪议程》包括以下九个领域的计划：

可持续发展能力建设

可持续农业

清洁生产和环保产业

清洁能源和交通

自然资源的保护和可持续利用

环境污染防治

扶贫与区域发展

人口、健康和人居

全球气候变化和生物多样性保护

从1993年到2005年，通过国合会各课题组的研究和分析，国合会的工作涵盖了上述所有领域，然而，在这些总体划分的领域中，有一些重要的政策问题是国合会课题组合适的研究课题，但却引起很少关注或没有引起注意，其中一些问题曾提交给国合会进行讨论，它们包括：

性别问题—特别是农村妇女的参与问题以及他们参与可持续发展的现状

城市固体废弃物管理

危险废弃物管理

海洋和海岸地区管理，可持续渔业和养殖业、海洋石油泄漏

健康与安全：职业健康、农村保健、环境健康问题

自然灾害预防与管理

汽车工业发展政策

中国经济增长对其他国家环境和资源消耗的影响

气候变化政策

第二部分：给中国政府政策建议的实施情况

本部分从国际专家的角度总结了国合会给中国政府的政策建议所产生的实际影响。

实际上，要分清原因和结果常常是不可能的，虽然我们也有可以合理确定国合会的政策建议与中国政府的实际政策或做法改革直接相关的案例。很清楚，我们预料国合会在最近几年给中国政府提出的政策建议可能不会产生实质性变化，但可能已经对中国政府的一些准备措施产生了影响。

国际专家的这部分报告并不打算写得很全面或具有权威性，它综合了国合会一些国际委员或国合会课题组成员以及其他观察员对国合会政策建议有效执行方面非正式的观点和看法。因此，这部分报告在前一部分进行简要总结后，准备提出一些问题，建立一个解决重要问题的框架，这些重要问题包括：国合会对中国政府有多大的影响？国合会错过了什么机会？这对国合会未来的工作方向意味着什么？

国际专家为此提出的初步观点如下：

关于能源

中国政府已经做出重大努力来解决国合会提出的问题，并在发展天然气、开发替代能源和脱硫方面投入大量资金。特别是，通过培训、公共教育、研究与开发以及一些财政帮助等措施，中央、省级和地方政府在支持发展替代能源（为农村地区发展小型水电、太阳能和风能）方面做出了令人印象深刻的努力。一般而言，作为中国市场总体改革的一部分，能源价格已经得到改善。

然而，在相对意义上，看来这些努力还是不够。以环境损害形式表现出来的市场失效与像大型水电站和火力发电站这样的常规能源密切相关，就像交通这样的终端使用一样。像在其他国家一样，只要国家的刺激体系仍然有效地不公正地对待替代能源，那么替代能源就不会太多地挤占常规能源的空间。因此，我们迫切需要建立一个“公平场所”，其中环境成本和资源消耗成本在价格中得到充分反映，包括有意识的提高污染税，使其大约达到环境损害成本。

农业、林业和水资源

国合会给中国政府提出的总体政策建议或其具体课题组提出的政策建议在许多方面产生了政策影响，或至少在政策建议与具体行动之间取得了一致。这些政策影响或一致性包括：（a）政府的粮食储备管理得到改善；（b）研究开发政策，尤其是生物技术政策和农业技术推广改革；（c）WTO与环境—这个课题组的报告很可能影响政府的补偿计划，即支持中国东北大豆的基础设施建设和农业技术推广项目以及新疆的棉花生产；（d）粮食直接补贴问题——针对政府这项补贴计划和可持续性，已经有了新的讨论；（e）像农民协会、农村财政危机、农村财政服务和外出农民工等问题都已经列入中国政府研究人员的议事日程；（f）中国政府十一五规划中的“建设社会主义新农村”计划已经包括了国合会课题组关于财政投资的一些建议。

在国合会给中国政府的政策建议和中国政府的具体行动之间唯一一个关系明确的例子是由加拿大国际发展署资助的内蒙古可持续草原管理和耕地保护技术示范项目。然而，也有一些重要的国合会政策建议没有付诸实践，它们包括以下建议：从生物和经济合理性角度上讲，中国继续过量地使用农药和化肥。通过国家“退耕还林”和禁止放牧的一些政策，虽然大片脆弱的草原和耕地已经不再用于农业生产，但土地恶化趋势仍在继续。尽管可能产生不良环境影响，农业技术推广人员仍然建议农民提高牲畜产量，作为增加收入的手段。

虽然通过一些政策和规章改变，中国的劳动力流动性得到增加，但与城市居民相比，民工和他们的家庭成员仍然面临获得同样服务的障碍。中国在农村的教育、健康、交通和通讯等基础设施上的投入仍然低于城市，（自愿和独立成立的）农民协会仍然不能作为合法的经营实体存在。农村财政服务不足以促进农牧民的储蓄或投资。农民不能使用土地作为担保妨碍他们购买采用保护耕地技术所需要的设备。

最后，中国的水资源蓄水层正消耗得越来越少，一些重要江河都出现了断流，但城市供水需求日益增长，由于废水处理设施不足导致的水污染问题继续存在；中国北方虽然缺水，但由于水资源管理不善导致其效率仍然偏低，管理不善表现在灌溉水渠的大量传输损耗、灌溉水量过多、由于灌溉系统设计不良导致灌溉土地的盐碱化、没有普遍采用根据用水量进行收费的制度，以及在同一流域不同用户间水资源没有得到合理的分配。实行流域综合管理遭到挫折的部分原因是缺乏制度安排，包括主要的公共和私营利益相关方缺乏有效的参与。

生物多样性

随着国合会对这个问题的重视，中国越来越意识到生物多样性的重要。在国合会给中国政府提出相关政策建议不久，中国政府就作出了一系列重要决定，这些决定包括：（a）中国出口的中药产品中禁止使用犀角、虎骨和野生熊胆，中国同邻国在北京召开了国际会议并公布了《北京宣言》，旨在严格执行《濒危物种国际贸易公约》；（b）林业部重新自我定位，从主要关心木材生产转向重点关心保护生态系统服务；（c）通过了新的《林业法》和《防止沙漠化法》；（d）在长江流域发生特大洪水灾害后，中国总理颁布了在黄河和长江上游地区禁止砍伐森林的禁令；（e）在全国范围，特别是在中国西部投入巨资实行陡坡农田的退耕还林还草计划；（f）当前的EPRCC项目首次起草中国关于自然保护区的全面法律，这份法律草稿曾提交给2006年2月份召开的一次国际会议，它实际上在很大程度上采纳了国合会早期给中国政府提出的政策建议。

虽然上述这些都是积极的进步，但要改善政策的执行和提高效率方面，仍然任重道远。例如，中国的自然保护区数量已经增加了，但管理质量仍然不高。由于缺乏综合的法律框架和资金不足，自然保护区的执行方面仍然不到位。一个普遍问题是缺乏生物多样性保护的跨部门协调，包括对外来入侵物种危险性管理的跨部门协调。对生物多样性和自然栖息地所面临威胁的程度缺乏了解和相关数据仍然严重制约着有效行动。

污染控制和清洁生产

国合会许多针对具体行业和跨行业的政策建议都是为了解决污染控制和清洁生产问题。这些包括能源和水价政策、改革排污收费体系、制度安排、提高公众意识和宣传教育，以及提高效率和改善技术。

在现实中，排污收费改革是在排污收费的结构与收费标准方面迈出的重要一步。然而，污染者支付的排污费用仍然没有接近污染造成的环境损害水平，并且执行也不力，这一局面需要马上改变。

在清洁生产技术方面已经取得了很大进步，这实际上是市场和政府双方共同作用的结果。从市场角度上看，像原材料、能源和水等基本资源的价格已经接近实际成本；从政府角度上看，在中央层面，科技部以研究、开发、培训和提供指南的方式对像冶金和化工这样的重点行业提供了大力支持。许多污染严重的行业和企业都被关闭。全国各省级和地方政府也以示范项目、教育、培训、宣传良好单位和公布不良案例的形式支持清洁生产。

虽然在上述所有领域和设计、制定法律法规方面取得了很大进步，但执行方面还存在很大问题，以至于中国的空气污染水平和温室气体排放仍然处于令人不能接受的高水平，中国最高当局已经认识到这个问题。对中国环境污染成本的粗略估计表明：大幅度提高污染治理投资、进行严格管制和增加污染者的税费从经济角度上是有充分正当理由的。

交通和城市

国合会只是在最近几年才在这个领域进行了具体研究并向中国政府提出了政策建议，因此还没有做相关工作分析国合会给中国政府的政策建议与具体行动之间的关系。然而，我们有必要强调指出，国合会早期对发展私人小汽车的担忧很明显并未引起注意，因为交通拥挤现象和汽车尾气污染在大城市迅速增长。因此，国合会最近提出了在汽车行业引进新的消费税，以鼓励提高燃油效率是一项进步，这就像提高汽车尾气排放标准这项进步一样。

贸易与环境

与国合会给中国政府提出的政策建议直接相关的中国政府政策决策的一些例子如下：（a）通过促进ISO14000、生态标签和绿色标签等措施，增加使用自愿性环境措施来改善市场准入；（b）加强机构协调，特别是在控制臭氧消耗物质方面加强商务部与国家环境保护总局的协调；（c）加强对国外废弃物进口的管制；（d）就像中国政府2002年颁布的《外国投资指南规定》和2004年颁布的《外国投资产业类别》中规定的那样，把环境保护纳入外国投资政策中；（e）把环境考虑整合到具体的行业政策中，它的例子包括对纺织品出口征收出口税、降低国家粮食自给的比例以减轻氮肥的污染以及提高汽车尾气排放标准，即采用欧盟最新汽车尾气排放标准。

国合会有关研究课题组的其他工作也很可能已经影响或在将来影响中国政府的决策。这些工作包括清洁发展机制（CDM）、中国政府积极参加多哈贸易与环境谈判、加强研究能力和在中国的贸易与环境领域催生许多新的研究文献。

以上分析表明，国合会研究课题组的一些政策建议已经被中国政策采纳，至少是部分地采纳了。然而，在一个特别重要的领域仍然有许多工作要做。国合会一再建议中国政府应该制订和执行可持续对外贸易的总体战略、绿色贸易行动计划和综合投资政策以便更好地促进中国的贸易和可持续发展。虽然如上所述，中国在某些行业（例如纺织品和汽车）和具体问题（臭氧消耗物质和废弃物进口）上取得了进步，但在这个领域仍然缺乏综合和一贯的国家政策。

环境经济和其他跨行业问题

环境经济 在价格政策方面，配合中国市场经济全面增长的总体形势，在国合会运作这些年，中国价格政策的总趋势是积极的。财政部、国家发展和改革委员会以及一些行业部委颁布了一系列政策和指示，促进了这项工作的发展。这些行业部门在煤、电和水资源定价改革方面起了重要作用。国家的补贴正在减少，这些资源的价格也越来越反映财政成本。

排污收费系统也取得了类似的进展，不光是在排污收费的结构和标准上，而且在制度措施方面，这些措施明显地促进了污染防治和清洁生产，而且对于实现清洁生产的目标也是必不可少的。中国还采取了许多生态补偿措施，旨在修复由于开采水、森林和矿业资源而带来的自然资源的损害。

然而，正像其他国家一样，要让价格完全反映真正的生产经济和环境成本或环境损害成本，仍然任重道远。我们需要改善对环境损害的估价体系，罗家伟（音译）在2006年3月举行的《中国发展论坛》上指出：中国政府在税收体系上正考虑对资源进行科学定价，这意味着在这个领域的一项进步。更广泛来说，中国当前正进行的旨在确定绿色核算的作用与局限性的研究和案例应该提高对这个问题的理解，也就是清楚地界定主要环境资源的实际价格与开发它们所需的真实成本之间的差距。

在把环境保护纳入经济政策方面，中国已经取得了很大进步，这清除地体现在2002年颁布的《环境影响评价法》，该法要求一切重要的开发计划都要进行战略环境影响评价。从原则上讲，这使得行业政策而不仅仅是具体项目，都要进行环境影响评价——这也是国合会早期给中国政府提出的重要政策建议之一。在全国范围，各省和大城市政府现在已经系统地把环境保护纳入其短期、中期和长期规划中。但由于培训、意识和总的执行问题还未解决，这方面的工作仍然任重道远。

同其他国家一样，虽然在有关提高意识和公共政策方面取得了进步，但对于环境政策与贫困问题的关系仍然缺乏关注。

同中国所有其他环境问题一样，政府间各部门缺乏协作继续成为有效利用经济分析和执行政策的障碍，因此，政府最高层官员最近关于支持各部门协调的讲话具有重要意义。

其他跨行业问题

公众意识 正如前面所指出的那样，政府最高领导人在最近几次公开讲话中，已经明确指出了中国环境问题的严重性和重要性。他们高度重视这些问题，中国公众也越来越多地了解中国的环境问题。

通过引入循环经济这一理念，公众对提高有效环境管理和增加资源利用率的重要性的意识方面，已经取得重要进步。在对现有法律法规的基本政策不进行大修大改的前提下，颁布《循环经济法》这部具体的法律对于协调和统一环境和自然资源的管理具有重大作用，这主要是因为该法强调：对于中国可持续的经济发展前景来说，环境和资源问题是密切相关的。

中小企业 一直是政府在环境问题和资源高效利用方面提高意识和增强技术能力的主要目标，通过在全国的示范项目和培训，已经在中小企业发展方面取得很大进展。

制度因素 虽然中国在法规和规章的制定、公众意识和经济鼓励措施等方面取得明显进步，但对可持续发展起严重阻碍作用的更基本的因素还在发挥作用，尤其是政府各部门和机构之间的协调仍然是一个基本问题。