创新：构建环境友好型社会的重要支撑

中国政府已经制定了2020年的总体工作目标，即要基本实现社会经济发展的公平、公正，人民生活水平达到小康。未来15年，中国人口还将继续增加，经济总量将再翻两番，资源、能源消耗持续增长，环境面临的压力越来越大。中国实现2020年的小康目标过程中将面临如何促进保护环境优化经济增长，面临如何更好地处理环境与发展的关系，面临比过去15年更加严峻的挑战。

中国政府和领导人已清醒地认识到，中国的改革与发展已到了十分关键的时期，明确提出了要以科学发展观为统领，构建和谐社会，着力推进资源节约型和环境友好型社会的建设，努力实现可持续发展。

中国政府发布的经济社会发展的“十一五”规划纲要提出了到2010年的重要指标，其中就包括单位国内生产总值能源消耗在2005年的基础上要降低20%，单位工业增加值用水量要降低30%，工业固体废弃物综合利用率要达到60%，主要污染物排放总量要减少10%，森林的覆盖率要从目前的18.5%达到20%。

在一个拥有13亿人口的发展中国家，既保持经济快速发展，又要保护好环境与自然资源、实现可持续发展，是中国面临的一个重要课题。而要解决这一课题关键是要加强国家的创新发展能力，通过不断创新走出一条适合中国的发展道路。

国务院《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》作为一个政策性文件对当前和今后相当一段时期环境保护的基本方向和任务做出了重大决策。这一决定将对中国今后一个时期正确处理环境与经济，保护与发展的关系及其环境保护立法产生重大影响。

在第六次环境保护大会上，温家宝总理强调，新形势下的环保工作要实现三个转变。实现这三个转变的其中一项重要工作就是要加快发展环境科技和环保产业，提高环境保护的能力。在国家层面的这些环境保护战略性调整以及未来环境保护实现手段的转变本身，体现中国在环境保护方面的探索与创新，同时也表明，在未来环境保护创新特别是技术创新将成为中国解决环境与发展关系的一个关键问题。

一、创新与环境保护：意义、现状与问题

创新特别是技术创新已经成为当今中国的一个重要议题，这一议题已经渗透到各个领域，而环境保护领域的创新也被提到了一个前所未有的高度。

2006年召开的全国科技大会和第六次全国环境保护大会，以及最近出台的《中共中央国务院关于实施科技规划纲要和增强自主创新能力的决定》和《国务院关于落实科学发展观，加强环境保护的决定》都要求加快建设国家环境科技创新体系，使环境科技工作更好地适应新时期环保事业快速发展的要求。

如果说环境政策是从管理层面对我国环境保护进行宏观保护，那么环境科技则是环保工作的基础力量和建设环境友好型社会的重要支撑。目前，环境科技在解决环境容量、土壤背景值、酸雨防治、湖泊富营养化防治、固体废弃物污染防治等重大问题，建立环境管理制度，制定技术法规和标准，开发污染防治技术，形成生态保护措施，以及促进经济增长方式的转变等方面都发挥了重要引领和支撑作用。依靠科技技术实现资源可持续利用，促进人与自然和谐发展，已成为各国共同面对的战略选择，提高环境管理水平，必须依靠技术进步，解决结构型、复合型和压缩型的环境问题，必须依靠自主创新。

但是，目前中国环境领域的技术创新并不乐观，环境保护技术创新任重道远。这体现在三个方面的差距上：

离建立一个非常有利于环境友好型社会的发展方面还有差距；

现有环保技术与技术应用之间尚存差距；

中国的创新能力与实际需要存在差距。

环境保护领域的技术发展与创新存在的问题突出表现在：一是管理和科技严重脱节；二是污染防治技术储备严重不足，科技成果转化率较低，难以形成产业化、企业污染治理技术水平普遍不高；三是环境监测和执法的技术支撑分立，标准与方法研究缺失，监测预警和执法的基础能力薄弱；四是科技实施队伍水平不高；五是科技技术投入严重不足，没有形成稳定的环境科技投入机制，科研基础条件落后。

环境保护对创新提出的挑战还不限于此。从更广的意义上来看环境与创新的关系，并非所有的创新都有利于环境友好型社会的发展。创新对于环境而言需要做出价值判断。所以要解决中国面临的问题，必须要回答需要什么样的创新和如何创新两个问题。从创新的角度来看，创新的一个核心内容是技术创新，但是并不是创新的唯一内容。环境领域不仅需要技术也需要法制、机制、体制以及政策方面创新，而且技术创新的实现需要非技术创新的保障。有了很好的技术方向，如果制度没有很好地鼓励它，激励它，是没有用的。

所以，技术创新需要考虑怎么制定国家层面包括地方层面的激励政策，推动技术创新。从技术的角度而言，创新的技术也需要做出价值判断。建设环境友好型社会的创新，必须明确什么样的技术发展有利于今后15或者20年更加环境友好的发展，这种技术创新，要能够做到减少或者降低环境安全的风险，提高资源利用效率、减少污染。鼓励创新要有利于环境友好型社会目标的实现。

二、环境技术创新：内容与实现手段

环境技术创新具有一般的技术创新特点，也受环境保护特点影响而具有自身的特点。此外，在中国的目前阶段，环境技术创新也有其不同与其它国家环境技术创新的特征。总体而言，环境技术创新内容、实现手段在中国目前阶段要从以下三个方面来考虑。

第一，如何使更多的资金投入到环境领域污染防治的研究和开发，并且使投资能够符合整个的国家战略的发展和演变。

第二，中国如何在技术研发与应用方面实现跨跃式发展。在中国和发达国家所使用的技术还是有巨大的差距，中国可以采纳国外的一些技术，并改变一下这些技术及应用方式，以便适应中国环境的发展，从而实现中国环境技术的跨越式发展。

第三，通过技术扩散创新弥补技术的地区与行业之间的差距。不论是在国家之间还是在各个行业技术的扩散都存在巨大的差异，比如说在一些城市地区所使用的技术和在沿海城市地区所使用的技术，以及在农村地区所使用的技术之间是有极大的差距的，还有在内陆地区所使用的技术都有差距。通过技术扩散可以弥补技术差距，实现技术落后地区或行业的跨越式发展。

1、确定技术发展目标与重点

必须要非常清楚的了解政策目标，从而可以避免或者至少可以缩短过渡期。原来是先污染后治理，但是现在我们怎么样尽量的缩短这个先污染后治理的期限，这样整体的成本会进一步的降低。这需要找到一个更好的方法进行各种政策目标的协调，明确哪些是应该优先发展的重点。有时候是同时全面开花地来使用不同的政策，这样的话就会使得我们很多执行过程的努力被稀释了，结果是同时推动多项政策出台。虽然多项政策出台，但是真正被有效施行却不多，因此要有非常清醒的头脑，看到哪些政策应该首先推出，哪些是非常需要的。政策的推出应该是一种协调的方式来进行。为了更好的确定发展重点，还应该具备一个决策支持系统，通过建设一个数据库系统帮助解决两方面的工作：一是现在正在使用的技术现状是什么？二是计划使用的新技术的项目。

针对当前所面对的突出的生态和环境问题，揭秘结合“十一五”国家的生态和环境有关方面的发展规划，紧密结合国家的一些重大需求，突出重点，突出自主创新，综合集成研究和系统综合防治，形成生态和环境保护的科技体系。

第一，针对重点区域流域的重大环境问题，结合国家规划，实施重大生态整治和污染控制工程，研究开发关键技术与设备，突出综合技术在区域和流域尺度上的综合集成，强调工程规模上的示范和推广应用，主要是针对已经发生的污染问题的解决。

第二，突出技术创新对推动经济结构调整和经济增长方式的转变，以发展循环经济和全过程控制作为解决我国环境问题的重要手段，改变传统的末端治理的方式，以科技创新引导资源节约型和环境友好型社会的建立。促进资源的消耗、污染的铲除与经济增长的脱钩。刚才也提到，他们目前是相辅相成的，我们希望经济能够增长，污染减少。

第三，针对未来五年整体生态环境的压力显著增加的趋势，结合国家公共安全应急处理处置预案的制定和完善，以环境健康风险控制技术系统的开发和应用为依托，突出污染事故的早期诊断和预警，提高环境事故的应急处理能力。

第四，以市场化和产业化为导向，按照市场经济规律开展项目实施和技术的推广应用，加强企业内的技术创新，使企业真正成为技术创新的主体。这个也是我们在中央的决定和我们相关的政策里面很重要的一条，建设创新型国家，企业要成为具有创新的主体。显著提高环保装备水平，提高我国环保产业的竞争能力。

第五，突出技术创新与政策创新体系的结合，突出科技创新对国家重大决策的支撑，将管理与政策体系的建立作为科技支撑的前提和保障。根据技术应用需求研究管理技术，依据管理与政策模式发展技术设备与功能应用系统，实现管理与技术协同作用的有效发挥。

2、运用政策杠杆促进技术创新

充分利用政策工具，使其成为一个能够让企业不断发展和让社会不断发展的激励因素，引导企业和社会愿意在环保方面进行投资，而且使得他们愿意采纳环境友好的技术。这里，不仅仅需要行政工具，而且还包括经济工具。

技术创新有两种实现模式：一种模式是以监管驱动，另一种是市场驱动。所谓监管驱动是指政府可以通过标准提高或其它强制手段迫使企业采取更高的技术，从而为新技术的创新提供需求动力；所谓市场驱动是指技术本身在未有政府管制介入的情况下能够为企业带来经济收益，从而使技术在市场上获取自我发展与创新的动力。

多数情况下，环境保护技术创新是监管驱动的。环保是政府导向型的公司，政府不导向，他就无法获利，如果政府不制定排污标准，就没有人做排污的处理，包括二氧化硫，包括水的处理，所以就要跟着政府的政策去走，比如说排放标准是政策可以制定的，其中最重要的问题是执行，光有标准不行，必须要有执行，否则很难把政策贯彻到底。但值得注意的一个问题是，建设环境友好型社会到底谁应该来承担这个责任？从政府的角度来讲，它起到一个呼吁、立法与引导的作用，这是非常有必要的，因为这是整个的创新型社会的基础。但是，要真正实现一个环境友好型社会，至少大部分的工作要来自于企业，来自于全社会。社会与企业才是真真正正落实环境政策，建设环境友好型社会的主体。因此在运用政策标杆时，主要是要调动企业与社会的积极性，监管的同时加强对技术创新资金、积极性的引导。

第一，广泛引导各方面的资金进入环境技术创新领域。中国R&D的投入是政府主导型，中央政府是高于地方政府，总的政府投入明显高于其他的社会投入，现在这种情况已经发生了变化，企业对R&D的投入目前已经超过了政府投入，就是企业对技术创新或者对创新的理解和重视已经越来越得以加强。鉴于环境技术创新的特点，政府的引导作用更显重要，在某种程度上政府的主导地位还是不可动摇的。但是政府应该努力运用资金杠杆去引导，而不仅仅是一味的进行资金投入。

绿色的贷款即低息的或者长期的贷款是一种政府引导技术创新的经济手段和杠杆。清洁技术领域的投资需要有一笔基金导向型的投入。国家还可以通过建立一个国家级的种子基金，这个基金实际上是生根发芽的基金，是为了吸引更多外国的基金，来投入到这个行业里去。环保领域，金融、特别是私募股权的投资，鲜被提及，而恰恰这一点是能够结合政府的政策和企业的创新之间的一个桥梁。

中国是世界上人口最多的国家，加上高速的经济发展，在过去的十几年中对于吸收外国直接投资方面非常强劲。从环境保护的角度来讲，如果能够采取更多的激励措施，或者在进行创新合作方面有更多的改进，同样能够吸引更多的外国投资。建设生态工业园区，就是其中一个很好的发展思路，中国政府应该从政策上、资金上积极支持。

第二，通过政府绿色采购刺激环境技术市场需求。如果说在需求方面有问题，比如对一些先进的设备没有太多的需求，那么可能就需要政府扮演一个具体的角色，使得在这方面建立起一个市场，比如军事方面的需求或者政府其他的一些设施，或者是一些国有企业对这方面的技术需求。绿色采购就是政府通过采购方式刺激环境技术市场发展的一个手段。采购是一个非常重要的经济力量。政府应该优先采购绿色环保的产品，更好地满足环境保护的目标。

举一个发展可再生能源的例子。有一些可再生能源要生产起来非常昂贵，特别是跟传统的能源如煤炭相比，成本很高。如生物能，从垃圾填埋当中产生甲烷可以发电，但是发生的电力比较昂贵，因此在这方面应该有一些监管性的措施，电网应该购买这种可再生能源，如果没有这方面的规定，电网不买的话，可再生能源的项目就不能够生存下去，这时就需要政府出资补贴这一块差价来激励生物能的市场需求。

第三，鼓励市场驱动型的技术创新。通过废物循环利用将原来成本变成了利润，在这种情况下，即使国家环保总局或者国家发改委不强制规定，市场也会有动力去做，资金自然会流动到这一领域。政府的管制目标，如每单位GDP的能耗“十一五”要降低20%，可再生能源占国家能源的比例等，都给市场资金投资带来了巨大的商机。这种模式的技术创新值得鼓励与提供，并尽量提供相应的优惠政策。

3、调动中央与地方两个创新积极性

采纳一个整体的战略，调动中央与地方的积极性，协调各地区之间的环境技术创新政策以及其他促进技术创新的监管型政策，使得它们能够和目前的更现行的环境治理政策相一致。通常情况下，可以看到在中央政策方面，它们是有非常好的意图的，但是如果在地区进行实施却不能够实施得那么好，这是地区间协调不畅造成的，这个问题值得注意。

影响节能技术、创新环保技术的使用等激励当中有一些问题，就是中央和地方政府的关系。中国每个省在面积和人口的意义上来说都够得上一个大的经济体，但是地方政府在节能方面并没有从需求管理，而更多地是增加发电厂，增加电力供给，因为这样可以促进GDP增长，提高税收，提供就业。这样的情况下，虽然电力需求管理并不是特别新的技术，但是很难投入应用。该问题还影响节能型技术的使用。

另外一个例子是，“十一五”规划提到单位GDP的能耗降低20%，从中央和地方的关系来讲，这20%的降低需要各个省都通过自己的努力有一定程度的降低。如果做一个简单的运算，把每个省各自的“十一五”规划提出的“十一五”能耗降低的目标，通过加权可以看到，“十一五”规划提出的国家的节能20%的目标能不能实现。但是由于每个省的“十一五”规划都在他的省内具有法律效力，都是省一级人大通过的，这种情况下，国家的约束性指标的约束机制怎么样建立起来，这是一个值得研究的问题。因此如何理顺这些因素，使得技术能得以投入运用，这比更新的技术研发更为紧迫。

三、非技术创新：技术、效率与环境效果的整合

强调技术创新并不应该产生唯技术论的想法。这还应有两个方面的考虑，一是技术的创新与应用还应考虑效率问题；二是技术创新并不是创新的全部，在环境创新还需要许多其它非技术创新来整合环境管理、技术从而更好的达到环境目标与效果。

如果做一个简单的经济分析，为了实现环境目标通常有三种达到目的的方法：一种是强制技术型的手段，国家要求所有企业必须上相同的技术；第二种是税费手段，比如我们国家实行的排污收费制度；第三种，总量控制和许可证制度结合使用的排污交易手段。把三种手段进行比较的话就会发现，强制执行技术手段是效率最低的，强制要求上一种技术手段的话，使得企业不能有选择的灵活性，由于政府与企业对生产的状况和信息是不对称的，政府永远不可能了解企业最需要的是哪一种技术，政府永远不能了解哪一种技术是最符合企业需要的，这种情况下就会产生效率的浪费。但是这并不是否认技术控制的作用。在有些情况下，如对移动源和固定源的排放管理，强制要求催化装置就会成为一个比较好的选择。这里要强调的是，技术运用的同时应关注效率，而不是技术名义来发展技术，使得某些技术在应用的时候和我们在提高治理效率产生矛盾。

关于第二个方面，非技术创新指技术以外的创新，包括法制的创新、机制的创新和体制的创新。在当前中国乃至“十一五”阶段可能它的必要性甚至要大于纯粹的技术创新，因为技术创新必须建立在一个良好的法制、体制和机制之上。而且技术与其它手段的整合实现更好的高效的目标将是一个更高层次的创新。非技术创新的外延很丰富，以与技术的相关性划分可分为促进技术创新的非技术手段创新和与技术创新无关的创新。这里仅就几个需要突出的非技术创新方面简单提及一下。

污染者付费的主体认定。中国的企业转制、改革之后，特别是公有企业转制，变成私有化，历史遗留的问题，遗留的地下水土壤的清理问题，责任的问题谁来承担？过去的主体已经不存在了，这是一个很大的负担。

法律的可执行性创新。对于重大的环境管理的一些制度和要求应该在法律、法规的层面上细化，而不是通过不同政府部门之间，根据自己的理解，根据自己的权利把它变成部门之间的问题。

新环境问题与法律创制。国务院决定也提出来要抓紧拟定几个方面的法律，土壤污染防治法，特别是历史遗留的地下水土壤污染相关，化学污染防治立法，遗传资源的保护，环境损害赔偿的问题，中国现有的法律里，法律规定对污染损害产生的人身财产的赔偿规定，对生态环境的损害赔偿现在是一个空白，因为松花江的污染问题，国内有人提出来工业赔偿的要求，不是死了多少鱼丢了多少财产的问题，对松花江污染的问题，清理修复的费用问题，对这方面法律是一个空白。

管制手段的科学运用。管制可以促进创新但是过度管制将会起到适得其反的结果。目前在一些污染控制技术的审批上已经细化到对一个污染控制设备的部件，比如电厂的脱硫要不要增加装置，这大大限制了企业选择污染治理的自主权，阻碍了控制技术的创新。

经济手段的合理性与效率。排污收费制度已经20多年了，但对电力行业、对于电力污染控制来说几乎没有起到作用。现在的1千克二氧化硫收0.63元，而控制二氧化硫的费用和成本均超过1元多，这显然不激励企业减排。而即使提高了收费标准，同样不能解决问题。在中国，已经设定了严格的排放标准，在不在于是不是交了排污费，凡是超标就是违法。另一方面收的这些费用实质上也没有起到治理作用，真正收取的费用在用于火电厂二氧化硫治理的比例非常之小，有很多地方都没有。

环境政策之间的衔接与实施。总量控制和排污许可证制度问题已经写入法律，但是现在法律上仍然存在障碍。从一个项目的管理，我们有环境评价，有排污申报登记，有限期治理，一系列的制度，现在又有一个许可制度，这个关系是涵盖还是替代，这之间有一个衔接的问题，现在还没有整理清楚，所以这个制度的推行面临着障碍。

跨界污染有效治理。以中国的人口和经济总量的关系来衡量，一个大省在欧洲相当于一个中等国家，一条河流相当于欧洲一个跨界的河流，至少都涉及到三四个省以上的，所以跨界（跨省界）的污染问题没有很好解决，导致上游和下游、临省之间产生一些纠纷，有时候矛盾还非常激烈。

经济管理手段与环境管理的衔接。国务院决定专门有一篇谈到了经济政策，谈到了价格、税收、信贷、采购等等问题。其中关于绿色信贷的问题，银行商业化之后，怎么样把环保部门对污染企业的环境监管和与金融机构关于金融风险结合起来，引导金融机构把资金投入到环境友好型企业。还有税收的问题，对污染严重的，破坏生态的一些产业和产品，去年国务院批准之后，实行了一些消费税的调整，包括大排量的汽车，使用木制的一次性筷子等等的消费税得以了提高。这是一个很好的开端，但其它方面还需要进一步改进，如可采用一些税收优惠政策鼓励企业民间资本投向环境保护。

公众参与以及借鉴国外经验。中国已经意识到也准备采取总量控制和排污交易政策，但是经验还不足。美国在二氧化硫使用控制方面有比较好的经验，为此应该允许国外民间的环保团体参与进来，提供一些借鉴。国务院明确要求发挥社会团体的作用，鼓励公众参与环保，如何既发挥公共组织的作用，又不使之对执政的基础进行挑战，还需要一些经验和创新。环境公益诉讼也是公众参与环境保护的一个重要渠道，应该在中国得到法律的确认。

环境管理体制的变革。现在我们的环保机构在县一级非常薄弱，有的地方就是五六个人、六七个人，不能独立地行使监督管理职能。专家认为，国家环保总局应把它变成垂直的，让基层的环保机构独立于地方政府，变成上一级环保部门的派出机构，使他们更强硬，这需要说服中央的一些决策机关。我们了解美国环保局、联邦环保局有一个区域性的办公室，这些值得我们借鉴，但是如何具体的结合中国国情实施也是一个需要创新的领域。

环境科研体制创新。中国官方环境科研提供环保技术，但环保技术创新不应仅仅来自于科研机构，还需要企业、全社会的参与，特别是发达国家的企业和科研单位都能共同参与。对于环保科研成果，有几种表现形式：一是转化成国家的政策，但是往往是完了就完了，这个政策也没有采纳，结果不了了之；另一种是先进技术储备，然而这些技术很多不能转化为产业，不能得到实际应用，这些都与中国的科研体制及相关的政策不协调、不配套有关。

四、结论

总体来说，创新与环境在许多方面是相切合的。技术是其中的一个重要方面，但是技术的创新并不是创新的全部，也不是推进环境保护的全部，而且技术的演变与环境保护之间互动关系也是复杂的，技术创新对环境的影响是多方面、多角度而且也是正反面并存的。非技术创新，特别是制度与政策创新对于技术创新来说非常重要，同时对于环境管理本身能力的提高也是一个决定性的因素。非技术创新可以大大提高环境管理能力，促进环境技术的进步，并进而整合环境、技术、创新、管理等各类因素。因此，创新与环境之间的互相影响是深层次的，也是值得深入研究的一个问题。