A.简介

　　人类活动给自然资源带来不断增大的巨大压力，我们生存的星球对于日益堆积的废物的容纳能力越来越引起人们的关注。人们担心环境的恶化将威胁经济的持续发展。同时，越来越多的证据也向人们证明整体的部门的经济政策对于环境造成了广范而深远的影响。如此看来，经济与环境并非毫不相干；相反，环境管理应成为制定经济政策的重要因素之一。因此，所有的国家包括中国都必须做到这样两件事：首先利用经济或其他手段直接为实现环境目标服务；其次，将环境目标适度地纳入整体和部门经济政策改革之中。

　　中国目前正经历着从计划体系向市场体系过渡的巨大变革中。其成功与否关键之一要看这场变革会给环境带来什么样的影响，即市场的开放是否有利于可持续发展。现在我们只能说结果如何还难以预料。

　　开放市场至少在某些方面将有利于环境保护。过去几年中，在中国尽管方方面面都发生着巨大的变化，但是资源价格依旧不能反映其实际的经济、社会和环境价值。一些重要资源，例如土地、能源、水以及处置废物的自然空间的使用大量依赖国家补贴，致使生产和消费方式不合理，浪费严重，经济效益差，环境受到污染。新的市场体系通过把资源价格同其实际价值挂钩，鼓励人们有效地使用资源，将为环境带来有益的影响。

　　从较为成熟的市场的经验来看，要想做到资源的使用同时满足经济和环境两方面的要求，仅仅依赖市场体系是不能保证这一点的。可以预计的是自由的市场经济将为环境带来很多问题。例如，河流沿岸工业的发展将造成下游地区的污染等。中国的工业企业一直以来都以社会需求为宗旨，缺乏严格的财政控制，在目前以获得最大利润为目标的国家政策鼓励下，无视环境问题，把环境工作者分配到其他部门工作的现象已经出现。这种趋势继续下去，大规模的环境问题将随之产生。例如，尽管工业排污的质量有所提高，但是活跃的市场在带动经济发展的同时，将加重环境污染的负担。

　　因此，环境目标的实现要求政府给予适当的干预。在收入分配和其他社会领域内也同样需要这种干预，因为完全自由不受限制的市场体系并不能实现所有的目标。不同职业和地区之间的收入差异在中国已经日趋势明显；这种情况在发展不平衡的过渡时期非常自然，因而需要政府逐步引进政策改革，当然包括有关的环境管理在内。最明显的例子是，许多效率较低的旧企业往往没有能力开发大型的清洁项目。针对这些相互关联的社会和经济问题，应该制定一个长期的战略。同时，还应该在现有的政策和手段之上，采用一些很必要的短期措施。

　　B.自由的市场体系

　　自由的市场体系必然难以完成有效的资源分配，因而需要政府通过经济或强制手段进行干预。至于究竟应选择何种手段一直是环境经济学的中心问题。一般来讲可根据技术效率、经济效益、成本状况、有关的财政和社会影响以及行政可行性来判断某种手段是否可资利用。和市场手段(MBIS)相对的是命令与控制手段(CAC)。前者以经济刺激为主，后者以强制方式从数量上和程度上规定污染者对环境造成危害的允许范围，使其付出相应的代价，可以有效地进行资源分配，并可以较低的代价实现环境目标，因而比定量分配这样的手段要有效得多。

　　市场手段同命令与控制手段到底谁更有效。这一问题在解决中国大批乡镇企业造成的污染时变得格外突出。乡镇企业目前是中国经济发展最快的部分之一，也是目前中国最严重的污染源。对诸多小型企业采取逐一控制监测的方法必将带来沉重的行政负担，要最大程度地减轻这一负担，有效而可行的政策必须依赖于将污染控制纳入企业自身的财政利益之中。因而有效的污染控制需要辅之宏观和部门的经济政策，方能做到资源的有效利用。中国在解决环境问题时行政干预的主要手段，主要有以下几种：

　　——排污收费 收费以企业排污的数量和污染程度为基础。“污染者为污染付费”这一原则有利于提高资源利用，奖惩平等和增加财政收入。中国的污染收费向来以此为原则，但是收费数量非常之低。平等的经济原则要求收费应等价于污染造成的经济损害，例如水污染对下游居民和渔业造成的损失，空气污染对公共健康造成的危害。这种收费方式以污染代价为基础，向每一个污染者收费。其潜在的巨大优点在于：通过让污染者得以比较造成污染所付代价同主动采取减少污染措施所需成本之间的差价，从而保证社会以最小代价获得较高的质量标准。理想的收费方式还应反映不同地区对于空气或水环境质量的不同要求。要做到以上诸点，困难在于对于危害程度的测量和估价，尤其是危害健康的程度和个别污染者对于环境危害所应负担的责任。当然，这种收费方法的优点之一还在于增加国家财政收入，这些收入可用于保护环境或其他领域。

　　——产品成本 事实上对环境危害实施排污收费在发达国家或发展中国家都极少使用，原因之一是难以对大量的排污单位进行监控。但是随着人们越来越意识到使用经济手段控制环境污染的重要性，人们终于找到了另一个解决问题的答案，即间接手段，例如，以间接的生产投入收税，代替对于污染产品征税。这种间接收费方式在发达国家愈来愈普遍，并已开始为中国政府所使用。例如中国已向汽油、杀虫剂、化肥、润滑油和含硫煤实施收税措施。尽管间接收费手段不如排污税有效，但是这种方式确实有一定的刺激作用并且易于管理。例如在城市污染控制中，将预计可能造成的废物污染纳入水费之中就是间接收费的例子之一。

　　——标准 各工业部门拥有各自不同的排污标准，新旧企业排污标准也有所不同。排污质量标准(即中国现行的排污的许可证系统)详细规定每种污染物的排放数量，并要求企业凭借自身力量达到排污标准。由于环境质量标准因地而异，因此处于不同地理位置的企业的排污标准也理应不同。在实施排污质量标准时，存在着和排污收费同样的监测上的困难。排污数量极大的企业易于实施排污质量及数量标准系统，而为了解决小型企业采用该方法时的监测上的困难，可以以工业流程技术标准代替。虽然技术标准限制了企业选择生产设备和技术的自由，但是对于大量小型企业来说，在无法有效地监测其排污质量、数量的情况下，这种方法也不失为一种较好的选择。

　　同排污收费相比，排污质量标准拥有的一个优点：它能帮助我们更好地预测未来环境质量。排污收费的缺点之一是，对其将产生的环境影响无法预测；之二是，为了要达到某一特写的环境质量标准，必须进行反复的试验性收费，以确定最终的收费数量。这样势必造成行政上的困难，同时也多少削减了这种方法的有效性。

　　——津贴 这种方法明显违背“污染者为污染付费”这一原则，但是许多国家的政府都认为对工业区实施污染控制给予补贴是污染收费和其他手段的必要补充。中国在这一点上也不例外。在中国，来自污染收税的部分国家财政收入又重新拨给企业，鼓励企业投资进行污染控制。尽管这种方法在过渡时期弥补了市场体系的缺陷，照顾了各地区各企业的不同条件和情况，但由于这种污染控制专项津贴，往往会打乱企业自身的投资决策安排，例如放弃一些成本较低的工艺流程的革新，而采用终端管道净化处理系统等，从而增加了国家的财政负担。长远来讲，应削减对企业污染控制发放津贴。但是基于地区差异和环境改善有可能带来跨区利益两方面原因，来自国家、省级或市级部门的津贴在过渡时期之后仍可采用。

　　——其他手段 其他许多经济刺激措施也可资利用，如可买卖的许可证系统，即各企业有权将自己的排污许可证转卖给其他企业。原则上，这种方法同排污收费一样也可通过付出极小的代价达到环境保护目标，并且有助于增加财政收入。但是这种方法在发达国家较少使用，对于发展中国家也并不十分适合。另一方面，其他诸如排污限制，再投资计划(类似于中国部分地区实行的可回收瓶政策)等方法较易推广。

　　事实上，无论在工业发达国家还是发展中国家经济手段都尚未得到充分利用。主要原因存在于刺激系统自身，例如，负责污染控制的部门往往只注重环境目标，而忽视了达到相应目标需要付出的社会代价。考虑到使用强制手段比采用经济措施更能保证特定环境目标的实现，因而大部分人员都倾向于前者忽视后者。

　　在OECD国家的一项调查表明，虽然市场手段被用于控制环境污染，却很少用来影响公众消费行为，而经济学家认为消费行为是一切社会活动中最关键的因素。排污收费虽然在一定程度上可以提供实行立法手段和监测工作所需要的费用，但往往数量较低，难以对企业财政安排造成重大影响。目前主要的发展趋势是越来越多的使用诸如污染收税这样的市场手段，但其他机制包括可买卖许可证制、津贴制、排污标准制度、直接技术标准和划区标准等都应适当采用。一个完备的环境管理政策应当是多种手段的合理综合。这是中国也是其他所有国家的最好选择。

　　C.经济与部门政策改革的环境影响

　　中国目前正在进行的经济改革无疑将对其环境产生极为重要的影响。部门及宏观经济政策以及其他机构、法律和社会政策都会对环境行为产生决定的影响。因此在调整阶段，实施经济改革时必须考虑到环境效益。但是由于经济与环境之间关系涉及地理、社会和经济等诸多方面的许多变量因素，因而很难把握经济发展会为环境带来什么样的影响。在过去几年中，中国和世界其他许多地区都做出大量努力，以期更多地了解经济措施尤其是宏观及部门经济政策是如何作用于环境行为的。 　 在制定国家经济计划时强调环境恶化的影响至关重要。因为传统的国家财会计算方法难以充分反映环境问题及其状况。例如，用于污染控制或清洁项目的费用往往被列入国民生产总值之中，而自然资源的破坏却不被算作国民收入的减少项目。在意识到这一点之后，许多国家正在实验采用“绿色国民收入”计算法。值得注意的是，国民收入计算系统在许多方面都不能充分反映国民福利状况，并且在调整完成这后依旧会存在这种现象。另外，许多非常重要的环境影响都不能通过经济领域内常用的定量方法来显示，因而很难和其他传统的因素一齐纳入国民生产总值的计算中。作为国家收入计算系统工作的必要补充，中国政府应着力发展一个卫星财会系统，将自然资源领域的变化同传统的国民收入计算方法联系起来。许多国家已经着手建立这样一个系统。

　　现在人们普遍认识到环境污染主要是大量小规模活动共同作用的结果。而不是单个管理不当的大企业造成的。在这方面证据很多，例如，不利于持续发展的农业措施，许多容易引起污染的效率低规模小的工厂，以及一些进入并毁坏热带雨林的行为等。对所有诸如此类的污染行为进行代价分析，环境影响评估与控制，或采取污染收费政策，必定带来大量的监测和行政困难而难以实施。 　 这告诉我们应该从污染源着手寻找适当的以解决污染源为目的的政策手段(多以间接手段为主)。首先应该考虑的是修改那些经济上不得当，并且不利于环境的政府市场干预手段，在市场控调不足的进行适当的干预，例如实施污染收费等。这些手段应以消除造成环境恶化的原因为主，提高人们对污染根源的认识。

　　其次，传统的通过开发大型项目改善环境的做法十分重要，应继续发展，但同时必须注意将环境管理纳入各级经济政策的制定之中，尤其是具有广泛影响力的部门和宏观经济政策之中。许多国家政策都有可能对环境产生深远影响，例如财政、汇率、能源价格、农产品价格以及土地政策等；经济鼓励对于培养良好的环境行为格外重要，因而个人投资项目和整体经济政策都必须经过环境评估。目前中国进行的结构改革规模之大使这项任务变得异常复杂和重要。

　　在制定经济和环境政策时需要深入了解造成环境恶化的一系列原因。除了一些显而易见的直接原因外，更重要的，同时也更难掌握的是一些潜在的间接原因。这些原因通常是一些复杂的社会及政治因素相联系的不适当的经济措施。例如，我们很容易就会知道空气污染由一些效率低下的工业企业造成的，但是要了解导致生产率低下的原因，找到不仅支配众多小企业而且影响着大企业的适当的政策就不那么容易了。

　　中国的改革规划认识到环境恶化是由市场的扭曲造成的。市场扭曲来自外部因素，并可通过上文提到的方法解决。这一改革方案还同时认识到由于环境资源的价值和实际价格不统一也会带来许多问题。对灌溉以及城市用水、用电和农业肥料实施津贴制就是这方面最好的例子。

　　价格应成为管理公共设施的主要工具。人为地将价格降低将会鼓励浪费，导致系统操作或扩大资金不足。服务质量差使提高价格变得更加困难，这样就形成了一个资金不足与供应短缺的恶性循环。依靠适当的价格所获得的收入比扩大系统所需费用要高得多，即使是在价格增长的时候也是如此。而从经济与财政领域来讲，压低资源价格与资源使用津贴制都是极不合理的。这种政策将导致分配不公、政府财政负担加重，并因鼓励浪费而不利环境。在这种情况下，政策改革十分必要，但因长期实行公共服务津贴制，改革必将困难重重。不幸的是这种制度在发展中国家包括中国都非常普遍，应力图转变。

　　以上提到的改革的几方面都有利于环境。例如，使主要自然资源的价格与实际经济价值平衡将减少浪费，有利环境。其他诸如提高资金市场效率，扩大交易范围等方面将通过鼓励技术革新，工业清洁化和现代化而对环境产生良好的影响。

　　但是中国的经济改革也可能为环境带来不利的影响。尽管价格调整是整个调整过程的关键，也是可持续发展的必要条件，但还远远不能满足实际需要。以电力部门为例，如果消费者缺乏节能设备方面的信息，如果工业管理结构不能促进能源的高效利用，如果大部分替代能源的价格不合理，那么电力价格的改革也不能行之有效。因而其他领域的不合理现象(有时是和成功的经济发展相联系的)也会带来环境的恶化。例如中国已经实行了很长时间的污染收费政策，但由于价格与经济措施不得当，收效甚微。

　　因而需要实行一些辅助性的解决方法。当整体价格不能反映资源价值时引进价格改革反而会产生不利影响，较好的办法应该是通过行政命令手段逐步地调整价格使之趋于合理化。考虑到地区差异实行这一政策就更为必要了。由于地区发展不平衡，迅速的价格改革会为贫困地区造成极大的负担。在从计划体系向市场体系过渡的时期，考虑到地区的不平衡，经济发展的速度不易过快。

　　在短期内经济改革可能会产生一些预料不到的影响，需要采取辅助性的干预手段，在一些国家刺激经济发展的调整政策带来了大量的环境问题。贸易改革引起了人们的最大关注：在鼓励出口的政策下，如果进口国价格政策不合理，就会造成当地资源低价过度开发，例如森林锐减。在这种情况下，自由贸易并不是错误的根源，关键在于当问题出现时应采取有效措施及时解决。立法和机构上的不合理也需要通过适当的干预进行调整。

　　经济政策改革普遍受到多方面的制约。以财产分配为例，财产分配是有效的价格改革的基础。农民土地拥有权和木材公司砍伐森林权的不确定性都有可能造成环境恶化。价格改革如果没有适当的立法和机构改革辅助，可能对经济与环境造成不利影响，这一问题在中国现阶段的改革与调整中十分突出。

　　尽管大量的不合理现象为改革带来了巨大阻力，但是在中国政策改革目前也有许多有利时机。改善环境要求实行政策改革，政策改革必将有利于环境保护。电力和水资源的价格调整既有利环境又有利经济，同时还有助于增加国家的财政收入。因而，价格改革应成为所有绿色税收政策的中心环节，以减少对生产活动的税收，增加对浪费和破坏资源行为的经济惩罚。贫困地区人口承担着大量环境恶化的不良后果，因而以上提到的政策改革应在目前的调整中占有重要地位。

　　使经济政策有利于持续发展，就必须调整好经济活动和环境之间的大量复杂关系，采取平衡兼顾的措施。理想的综合经济政策模型应包括经济与环境领域的所有变量，但是在可预见的未来阶段，由于数据收集的困难，这一理想模型很难马上实施。但是在局部和特写的范围内，以经济与环境的主要关系为重点，对经济与环境进行综合分析还是可能的。要充分了解造成环境恶化的诸多复杂因素，就必须收集和处理经济、地理、环境、机构和文化方面的大量数据与信息，进行跨学科的广泛研究，工作量极大，极富挑战性。因而，目前在中国迫切需要建立这方面的分析与研究机构；但从以往的经验来看，开展这种跨学科的组织活动困难重重。

　　尽管数据不足，研究工作也不充分，但是我们已经可以对一些大项目和某些经济政策、部门政策进行环境影响评估。在现有的自然资源信息的指导下，使用统一的标准经济手段将帮助宏观和部门政策有效地解决环境问题。当经济改革对环境造成不利影响时，进行环境影响评估可帮助我们寻找措施消除不利影响；当经济改革有利环境时，环境影响评估可促进情况向更有利的方向发展。以上论述向我们说明，除了继续对大型项目进行环境影响评估外，目前更加重要的是加强对经济政策实行环境影响评估的研究机构的建设。

　　D.政策实施

　　通过经济手段为环境目标服务，开发经济与环境的一体化管理，需要技术、法律、机构以及社会等诸多领域内的协同行动。主要包括以下几方面：

　　——标准与收费 尽管我们大力推荐实施价格调整和消除津贴制度，但是却很难将其贯彻实行。经济发展的不平衡将造成一系列的问题，以农民私自挖井取水为例，和城市供水状况不同的是，虽然可向城市最低收入阶层征收和实际价值相符的用水费用，但是却很难向农民征收水费。同样，政府部门也很难对一些工业企业实施价格控制。

　　出于地区发展不平衡，以及效率和财政方面的考虑，必须根据市场改革的实际进展逐步调整水、公共服务和受到严重破坏的自然资源的价格。无论在何种情况下，价格改革需要很长的时间来完成，当新的替代能源上市后，对于原有资源的需求就会放宽而不至于过度紧张。这还同时要求我们必须配合价格调整开展教育活动。因而价格改革是一个长期的战略。

　　随着时间的推移，也随着经济的发展和市场的逐步开放，污染收费及污染标准都应相应提高，对于污染行为的惩罚和限制也应从重从严。这要求我们加强目前的污染收费和许可证制度。而现在我们在污染标准和级别的制定以及有关政策的实施方面还存在着许多缺陷。在提高污染标准和收费数量之前，我们首先应该做到使现行政策走上轨道。现在我们有必要为以后政策改革和实施奠定行政基础。我们还应规定一个时间限制，要求所有的排污单位在一定的期限内达到排污标准或交纳相当的污染或惩罚性收费。在这一期间内还应制定完成地区环境标准。

　　前面已经提到，环境管理中监测与计算非常困难。在估算城市用水、灌溉用水、交通和向水道与空气排污的经济代价时，环境部门需要其他各个部门的大力协助。

　　排污标准主要用于大型企业的污染控制中，对于众多的小型企业，由于监测上的困难，我们建议实行技术标准；技术标准可在发放新的经营许可证时引进。除了制定污染控制标准而外，国家环保局和其他诸如国家技术监督局等有关单位还应保证工业技术标准同时满足环境要求。

　　——环境影响评估 建设新的工厂或对旧企业进行改扩建时都需要通过环境影响评估。环境影响评估应成为工业许可证制度的必要条件之一。尽管老企业在环境治理方面存在着很多的财政困难，但是新企业在这方面应该有较为充足的资金。在生产投资的同时进行环境污染投资是节约资金的有效办法。将工业厂家布局在工业区内，对该区内所有企业实施集中控制，并将之纳入地区总体政策中，是缩减开销，节约资金的好办法。在制定和实施地区发展规划时应考虑当地环境保护部门的意见。

　　进行环境影响评估的人员培训和提高监测能力是目前重要任务，而且两方面都有很多的专家和技术人员。要改善现有的环境影响评估，可从以下几个方面做起：加强对环境实施影响评估的人员的素质考核，提高环境影响评估的工作质量，将环境影响评估从个别的私人项目扩大到整个地区发展计划中，吸引更多的公众参与，重视社会效益等等。进行环境影响评估时，还应努力寻找用经济参数对环境影响进行定量表示的办法，哪怕这种表示方法是异常粗略的。最为重要的是加强对经济、部门和地区的发展政策的环境影响评估的能力(以下为所需要进行的研究工作)。

　　——环境部门以外其他政府部门的政策改革 由于各级政府各部门的政策目标各不相同，预测和定量分析环境影响的困难极大，使如何确定优先政策手段这一问题变得非常复杂。应该得到考虑的政策手段不仅包括那些针对污染控制而直接制定的政策，同时还包括和总体经济政策有关的、具有潜在影响力的其他部门的政策，例如，贸易开放(促进技术转让)，资金提供的便利，和其他原材料的能源价格的合理化等。一些非常有力和影响深远的政策改革往往属于环保以外的其他领域，其中最为重要的要算财政部门，以及农业、工业、能源部门。

　　通过以上所论，我们可以得出如下结论：环境与发展紧密相联，从而要求我们加强公共机关建设。但是我们却看到许多相反的例子正在不断发生。例如，为获得眼前的最大利润一些市级工业部门的环境工作者被调往其他工作岗位，一些地区的工业部门没有做到定期报告新建厂和老厂扩建的地理布局状况，还有一些市级的环境保护局无法象过去那样及时获得必要的信息，从而削弱了这些部门对工业发展的影响。与这些问题同时存在的是立法领域内的法律定义缺乏严格的确定性，从计划体系向市场体系的过渡要求具备一个完备而复杂的法律系统，详细地规定各部门所应严格遵守的法律条款。目前有关污染控制的管理与财政，仍然存在着各市各企业权力与职责不明的现象，包括由谁负责环境影响评估，污染集中控制与治理的具体操作与费用由谁承担，由谁负责处理有害废物等等。

　　——研究 在环保领域内有大量的问题需要研究。上文提到了在经济手段与政策方面有两个优先问题：其一，计算生产与消费自然资源以及排污对环境损坏的经济价值，并以此作为定价和实施税收政策的基础。其二，更好地理解宏观与部门经济政策对环境影响，提高经济政策对环境影响的预测能力，将帮助环保部门影响其他部门的政策制定，并采取相应的补充和保护措施。

　　当市场不能发挥有效作用时，即当私人与社会价格价值不相符时，就需要正确的估算自然资源的实际环境与经济价值。在中国即使在改革完成之后这种状况依旧会继续存在。目前的过渡阶段，由于存在着一部分价格较为合理，一部分价格不合理的现象，使价格估算显得异常重要。中国环境与发展国际合作委员会的经济工作组目前正以研究煤、水和森林资源的价格为主，将来会把研究范围扩大到铁、石油、草原和城市交通方面。

　　目前正在进行使用自然资源的社会价格的案例研究。理论上讲，资源价格应等同于边际机会成本(MOC)，因而应包括边际生产成本(MPC)，边际使用者成本(MUC)和边际环境成本(MEC)，对于可买卖资源应采用国际资源价格中的最高价。计算出了边际机会成本，下一步就应该制定价格改革战略，包括污染收税，专利使用费，能源与水资源使用费等。现阶段，价格改革的主要阻力在于机构不健全、测量与监测困难、公平性、不确定性、财产所属不明、财政目标与限制、政治限制、和经济领域的价格改革同步的资源价格调整以及其他的政府战略经济目标。

　　前面已经提到宏观与部门经济政策可能影响环境保护，但有的影响却不易察觉。理想的解决办法是对政策进行环境影响评估。省、市、县的各级环保部门应了解造成环境恶化的根源何在，以采取适当的措施影响政策制定。目前在国家环保局进行的研究正是以此为目的的，其中包括两项案例研究，一是有关TVES的污染控制，一是有关农业的可持续发展。每种案例都以最大利润为前提，预测了未来宏观与部门经济政策和价格的改革，以及对生产的影响。这样得出了一个大致的经济效应，并以此为基础制定了相应的环境措施。

　　——公众意识与人类资源开发 毫无疑问，一个有识的、具有较高环境意识的公众团体是环境保护的重要条件之一。欲提高公众意识，应加强全国和地方的大众媒介的宣传活动。较高的公众自觉和较完备的环境知识有助于解决大量企业的监测困难，完善现存的举报和监督系统。

　　最后我要说的是，为提高资源分配效率和避免浪费而实行的经济改革虽然十分必要，但却不一定完备。目前人们对经济增长是否可长期持续下去仍有争议。最终都必须依赖技术与社会政治方面的能力，为经济与人口的增长提供人工替代资源。现在还很难说这种想法是否有实现的可能，但是中国向来有强调人力资源、将开发人力资源作为战略发展的重要部分的传统，这里所指的人力资源包括健康水平、教育和机会均等。