中国环境与发展国际合作委员会是经国务院批准由中外环境保护方面专家组成的高级咨询机构，在环境与经济协调发展方面向中国政府提出建设性的意见，供中国政府决策参考，并促进国际社会对中国环境保护方面的财政和资金援助。

　　中国环境与发展国际合作委员会第一次会议(1992年4月21日至23日)曾决定在五个领域成立专家工作组，就重点问题开展调查研究，并为委员会讨论提供有益的实质性准备。监测、信息收集和污染控制是五个优先领域之一。鉴于监测、信息收集和污染控制这个题目涵盖的范围过于广泛，为了对污染控制这个迫切问题进行深入的研究，委员会主席团同意委员会副主席曲格平教授的提议，于1992年10月单独成立了污染控制专家工作组，由曲格平教授中方组长，施奈德博士任外方组长。中方成员有：强炳寰先生、林定恕先生、吴广涞先生、王凤春先生；外方成员：查德威克教授、里塞博士、西岗秀三博士、沃斯教授。

　　污染控制专家工作组的目标是：在国家和地方有关部门的支持和协助下，调查分析中国环境污染的现状、趋势、特点、污染控制的经验，研究借鉴发达国家和新兴工业化国家污染控制方面的经验教训，并根据中国市场经济体制改革向纵深发展的新情况，着重对工业污染控制、城市污染控制和主要水系及流域污染控制等若干战略性问题进行深入研究，提出未来十年内污染控制目标及改革措施方面的建议，供中国政府参考。工作组计划在《污染控制战略和政策若干问题》这一总题目下，调查研究五个专题：中国国情与污染控制的基本指导原则；工业污染控制战略；乡镇工业污染控制战略；城市污染控制的若干政策建议；水系和流域污染控制政策和管理体制等。在时间安排上，拟分年度提出专项报告，最后综合提出《中国污染控制战略和政策若干问题》总报告。　  本报告是工作组提出的第一个年度报告，是在对中国环境污染的现状、趋势、特点和污染控制的经验及问题进行调查分析的基础上提出的原则性意见，也是后续各专题研究的指导思想，因而对本工作组今后关于中国污染控制战略研究的深入展开是很重要的。目前，研究工作尚在继续进行中，本报告还将根据进一步的研究结果进行修正。

　　一、中国污染控制的进展、经验

　　从80年代起，中国实行改革开放，国民经济高速度发展，人民生活明显改善。1990年，国民生产总值达17400亿元，国民收入达14300亿元。按可比价格计算，从1980年到1990年，国民生产总值和国民收入平均年增长率分别为9.6%和8.7%。全国人民的温饱问题已基本解决，一部分居民的生活开始向小康水平迈进。这是中国历史上发展最快的时期。一般说，这种高速发展会对环境带来很大的压力。但是，中国政府预见到这一点，把环境保护列为一项基本国策，制定和实施了经验建设、城乡建设与环境建设同步规划、同步实施、同步发展，实现经济效益、社会效益和环境效益相统一的战略方针。并且从中国的实际出发，制定了预防为主，谁污染谁治理和强化环境管理的三大政策体系，实施了一系列行之有效的环境保护制度和措施，取得了显著的成效，使环境质量状况大体上维持在比较平稳的状态。

　　1.中国污染控制的主要进展　  十余年来，通过调整产业结构和生产布局，全面开展技术改造，并建成了一大批污染防治设施，使控制污染的综合能力有所增强。资源能源利用率逐步提高。万元工业产值能耗由1980年的13.36吨标煤下降到1985年的10.50吨标煤、1990年的9.3吨标煤。万元工业产值的工业废水排放量、烟尘和工业粉尘排放量、工业固体废物的排放量都显著下降，其中烟尘和工业粉尘的排放总量也下降了。而外排工业废水达标率、燃料燃烧废气消烟除尘率、工业粉尘回收率、工业固体废物综合利用率则有较大提高，重金属排放量大幅度减少(参见表1)。在工业生产呈两位数增长的情况下，工业污染增长趋于平缓。主要江河水系的干流和大部分海域的水质基本上保持较好状态。城市环境综合整治全面展开，并初见成效。城市烟尘控制区达标面积由1985年不足500平方公里扩大到1992年的10468平方公里；有314个城市的6225万人用上了燃气，城市燃气普及率由1980年的15%提高到1990年的42.2%，集中供热面积达2.13亿平方米。一些重点城市在煤炭消耗量成倍增长的情况下，大气中降尘量明显减少，总悬浮微粒没有增加或略有降低。城市污水日处理能力增加到1000余万吨，部分城市水域环境有所改善。

　　2.中国式的环境保护道路　  中国作为一个人口众多的发展中国家，在人均国民生产总值还相当低的条件下把环境保护摆上国家议事日程，作出了力所能及的努力。在改革开放十四年来，经济建设上了一个大阶，综合国力上了一个大台阶，环境保护也初步开拓出一条具有中国特色的环境保护道路。实践证明，在污染控制领域，就战略意义上讲，至少有以下几点可以肯定并应继续下去。

　　——坚持经济建设、城乡建设与环境建设同步规划、同步实施、同步发展，实现经济效益、社会效益和环境效益统一的战略指导方针，把环境保护纳入国民经济和社会发展计划和长远规划，实施国家计划指导下的宏观管理、调节和控制，使环境保护与各项建设事业统筹兼顾，综合平衡，协调发展。

　　——坚持以合理开展利用资源，不断提高资源利用率为主导方向的污染防治战略，把提高社会经济效益与保护环境统一于保护和发展生产力的过程中，依靠技术进步，力求削减污染物产生量。

　　——坚持预防为主、防治结合政策。注重统筹规划，合理调整产业结构和生产力布局；开展城市环境综合整治，治理城市“四害”(污水、烟尘、废渣、噪声)；对新建、扩建、改建工程项目实行环境影响评价制度和防治污染设施与生产主体工程同时设计、建设、投入使用的制度，严格控制新污染；对工业和城市生活排放的污染物，推行集中治理与分散相结合的措施。　  ——坚持谁污染谁治理、谁开发谁保护的政策，明确环境保护的责任和污染者的负担的原则。强调工业污染的防治与技术改造相结合，用高效率、低排放的清洁工艺取代落后的工艺技术；控制污染物排放量，实行排污许可证制度；对重点污染源实行限制治理；对资源开发实行利用与保护并重的方针，由开发者承担保护和恢复生态环境的责任和资金；实行排污收费制度，由污染者支付污染危害的补偿费用。

　　——坚持强化环境管理的方针。在经济实力不足，环境投资有限的情况下，强化环境管理尤为重要。制定和完善环境法规，使各行各业有所遵循；建立环境保护目标责任制，在考核经济效益的同时要考核社会效益和环境效益；建立从中央到省、市、区县直至基层的环境管理机构和队伍，加强协调和监督管理。

　　——开展环境保护的宣传教育，提高全民族的环境意识；倡导“保护环境，人人有责”，依靠人民群众共同努力保护环境；把专业队伍的监测、监督与人民群众的监督结合起来；发挥舆论监督作用。

　　二、中国污染控制面临的问题

　　十余年来，中国的多数城市和主要江河干流的环境质量虽然维持在比较平稳的状态，没有随着经济高速增长而急剧恶化，但是这种控制水平是不高的，基础也不稳固。随着人口增长，经济发展和人民消费水平的提高，资源能源的消耗和污染物排放量都在增大，中国在污染控制方面仍然面临着严峻的挑战。

　　1.随着工业加速发展，工业废水排放量会增加；城市生活污水排放量年增长率达7%，而且基本未经处理直接排放，城市及其附近的水环境有机污染加重；部分城市地下水“三氮”和硬度指标呈上升趋势；随着用水量增大和水污染加剧，北方水资源短缺地区已经出现或将会出现严重的水危机。

　　2.随着煤炭消耗量的增长，二氧化硫的排放量年增长率达5%；多数城市大气二氧化硫浓度在国家二级至三级标准之间波动，总悬浮微粒浓度超过二级标准；西南地区降酸雨范围在逐步扩大。

　　3.城市机动车辆的拥有量每年以近10%的速率递增，道路状竞与污染控制措施都远远不相适应，尾气和噪声污染已经成为突出问题，并呈恶化趋势。

　　4.固体废物堆存量越来越大，累计达67.5亿吨，占地5.6万公顷；处理或卫生填埋跟不上，带来严重的二次污染；不少有毒有害废物没有得到有效处理，存在着严重的潜在威胁。

　　5.乡镇工业超高速发展，除一部分乡镇企业(主要在沿海地区)有较高技术水平并形成规模以外，大多数规模很小，技术装备差，而且散布面广，形成环境污染向乡镇迅速扩展的趋势。

　　6.中国正在转向市场经济，市场机制的作用日益强化，环境政策和环境管理若不能及时适应新情况，环境污染有失控的可能性。

　　概括地说，中国环境污染的态势是：局部有所控制、总体还在恶化，环境问题已经成为制约经济、社会发展的一个重要因素，必须认真对待。

　　三、研究、制定中国污染控制战略的国情条件

　　对中国国情和环境问题特点的实事求是的分析是研究、制定中国污染控制战略和政策的基础。中国原已采取的环境对策之所以能取得相当的成效，就是因为它符合中国的实际情况。现在要进一步发展和完善污染控制战略和政策体系，也必须从中国的实际情况出发。从污染控制的角度看，当前至少必须考虑以下几个基本特点：

　　1.中国是一个有11亿人口的发展中的大国。从总体上看，资源丰富并形成了一定的综合国力。但人均资源贫乏，人均国民生产总值很低，属于低收入国家。中国目前的主要环境问题是与经济发展不足联系在一起的，解决环境问题的能力又受经济承受能力的制约。因此：

　　——发展经济，加速工业化，摆脱贫困，毕竟是第一任务。解决面临的环境问题的根本前题是增强经济实力。但是经济活动的加速增长又会对环境带来很大压力。因此，面临的环境与经济协调发展的任务十分繁重，难度很大。

　　——在发展进程中，工业技术水平虽有所提高，但总体上说，技术落后，单位产品的资源、能源消耗量高，排污系数也高(参见表1和表2)。迫切需要用效率高、污染少的新技术替代落后的技术。这里既蕴涵着利用有限资源发展经济、提高效益的巨大潜力，也展示了进一步控制污染、改善环境的极大可能性。

　　——环境保护工作起步晚，欠账多；城市基础设施落后。要加速赶上去，需要的投入很大，而经济实力有限，资金不足，这是一个突出的矛盾。

　　2.中国已经确定以建立社会主义市场经济体制为经济体制改革的目标模式。从计划经济体制向市场经济体制转变，这是一个重大的转折，涉及到经济基础和上层建筑的许多领域，需要有一系列相应的体制改革和政策调整。

　　——从高度集中的计划经济向市场经济转变，达到市场充分发育和规范化，将是一个长期的复杂的发展过程。两种体制在转换过程中的摩擦、碰撞是不可避免的，它也会反映到环境保护领域来。需要注意适当衔接，渐进地过渡。

　　——市场机制比较有利于促进资源利用效率的提高，从而减少废物的产生。就这个意义上说，对控制污染有利。但是市场价格体系通常反映不出环境破坏付出的社会代价。它本身不能制止污染提供约束机制。因而政府在环境保护领域的主导作用不仅不可以削弱，而且应该加强。问题在于如何适应市场经济特点，更多地运用经济政策调控。这是中国污染控制政策体系中的薄弱环节。

　　——把企业推向市场以后，老企业，特别是国有企业要靠自身的积累来治理污染。形成这种自我发展、自我约束的能力尚需相当长的过程。特别对于目前近三分之一的亏损企业更是如此。这个过渡阶段对污染控制会产生什么影响，在很大程度上将取决于政策调整是否适度、是否配套。

　　——政府职能要相应地转变，政府机构要进行改革。过去行业污染控制的管理网络势必出现较大变动。地方和基层的环境管理网络在有的地方也出现弱化或缺口，中国正面临对原有的比较适应过去的情况的环境管理体系如何调整完善的决择。　　 3.中国人口众多，大量农业人口正在向第二、第三产业转移，正在向城市转移。这是中国历史上人口结构变化规模最大、进程最快的时期。

　　——乡镇企业迅猛发展。到1990年，全国已有乡镇企业1850万家，就业职工9264万人。90年代发展将更快，数以亿计的农业人口将转向第二、第三产业。随着乡镇企业的发展，广大农村将形成星罗棋布的小城镇和工业小区。村镇建设的环境规划、基础设施配套、工业污染和生活污染治理均需要相应解决，否则会留下严重后果。

　　——城市化进程大大加速。城市的数量由建国初期的138座，发展到1990年的484个，其中50万人口以上的大城市58个。城市人口虽只占全国人口的28.6%，但绝对数字却居世界前列。到本世纪末，中国的城市数量将达到600多座，城市非农业人口可能增长到3.2亿人。中国城市原有的基础设施比较落后，欠账很多，随着城市人口膨胀，城市负荷急剧增大，基础设施跟不上需要的矛盾将更加突出。城市污染控制的任务十分艰巨。

　　——随着改革开放的大潮掀起了所谓“民工潮”，千百万农民工涌向沿海比较发达的地区，涌向城市。这部分人口还没有统计在城市人口中，但实际上对交通沿线和城市的环境压力很大。

　　4.中国地域广阔，各地条件差异很大，经济发展不平衡。

　　——中国的东部与西部，南方与北方，自然环境条件差异极大。就水环境而言，水资源分布与降水分布基本一致，东南多，西北少，由东南沿海地区向西北内陆递减，西北部严重缺水。

　　——矿产资源和能源分布也很不平衡，主要分布在西部和中部地区以及东北地区，因而资源、能源开发和粗加工，相对集中在上述地区，万元产值的排污量相对较高。　  ——地区经济发展不平衡。近十年来，差距更拉大了。沿海地区发展很快，经济相对比较发达，人民收入水平相对比较高；中部地区次之；西部地区差距就更大一些；还有少数贫困地区尚处在解决温饱问题的阶段。

　　——人口分布不平衡。占国土面积44%的东部和中部地区，人口占全国总数的3/4，而面积占56%的西南、西北两区，人口只占1/4。这种人口分布反映出中国自然条件和社会经济发展的不平衡。

　　——此外，就各行业内部看，技术经济水平的差距也很大。中国既有达到80年代国际先进水平的现代化企业，也有大量停留在五六十年代水平的老企业，还有许多分布甚广的小型作坊的企业。资源能源利用率差距大，污染防治水平差距更大。　  面对上述条件差异大、发展不平衡的状况，环境政策既要体现差别，区别对待，又要有利于促进进步，避免保护落后，这是一个需要认真研究的问题。

　　5.中国是一个以煤为主要能源的国家。这种能源结构在相当长的时期内难以改变。这是由中国的能源资源特点和经济发展水平所决定的。

　　——中国是一个能源生产、消费大国，又是人均能源消费水平很低的国家。1990年一次能源产量达10.4亿吨标准煤，其中，原煤10.8亿吨。人均占有能量仅为0.92Tce，约为世界平均值的1/3。到本世纪末，煤炭生产和消费量将增长到15亿吨左右。

　　——能源结构以煤为主，煤炭占商品能源总消费量的73%。75%的工业燃料和动力，65%的化工原料，以及85%的城市民用燃料，都由煤炭提供的。中国今后虽然将积极发展水能、核能，但在未来一二十年内，上述能源构成比例不可能有大的改变。

　　——煤炭转化为二次清洁能源的比例低。这是煤烟型污染严重的原因之一。中国煤炭消费构成参见表3。

　　——中国能源消费的两重性：人均能耗低而单位产值能耗高。这是中国能源环境的问题的症结所在。　  中国现阶段的能源对策只能从能源结构以煤为主这个现实出发，难点就在这里。 四、关于九十年代中国污染控制战略指导原则及政策趋向的建议　  中国的发展进程现正处在一个历史性的重大转折时期。经济建设将再上一个台阶，经济体制和运行机制正在大转变。环境保护也处在一个转折关头，愈来愈大的对环境的压力与有限的防治能力之间的矛盾更加突出。政府能否处理好发展与环境的关系，正面临着严峻的考验。从现实条件和总的趋势看，90年代中国的环境质量状况还不可能有大的改善(局部性改善是可能)。但必须力争做到基本控制住污染的继续发展。因为，下世纪中国的环境状况如何，在很大程度上取决于现在所做的工作。如果到本世纪末，经济建设上一个大台阶，环境污染基本得到控制，重点城市的环境质量有所改善，则下一步的回旋余地就大了；如果不能实现这个目标，则前景堪虑。能否实现这个目标，将取决于协调环境与经济发展的政策、管理以及技术、投入等因素。为了进一步贯彻实施经济建设、城乡建设与环境建设同步规划、同步实施、同步发展的方针，现在就污染控制方面若干战略性指导原则和政策趋向，提出以下建议意见：

　　1.适应向市场经济转变的形势，要更加注重运用经济手段保护环境　  在社会主义市场经济体制下，市场是连接企业经济活动的纽带，市场在国家宏观调控下对资源配置起基础性作用。与之相适应，环境保护也要更多地采用以市场为基础的政策手段进行调控，以影响或改变资源使用者和排污者的行为。

　　近期应该考虑四个方面的经济政策。

　　——扩充和完善排污收费政策。中国实施排污收费制度已经多年，取得了一定效果。但是存在两个问题，影响其作用的发挥。一是收费单价过低，不足以改变污染者的行为，排污者宁愿付费，不积极治理。二是征收的范围较窄，仅限于对工业污染征收超标排污费。应该尽快修订排污收费办法。收费单价应不低于平均治理成本。考虑到目前多数企业的承受能力有限，作为过渡性办法，收费单价至少应不低于为处理同类污染需支付的运行费用。还要改变收费单价一定多年不变的格局，建立随物价指数变动而及时进行调整的机制。要扩大排污收费这个强有力的经济手段的调节范围，使之不仅适用于工业企业，而且适用于服务业、交通运输业等一切排污者。为了促进提高能源品质和节约能源，控制燃煤污染和机动车船污染，应该对煤炭按超过标准的含灰量和含硫量征收排污费，对石油征收污染附加费。

　　——实行环境资源有偿使用原则。当前应研究实施两项政策。一是开征环境资源补偿费。资源开发引起的污染和环境破坏，需要处理和恢复，其费用应该得到补偿。这与一般所谓资源价格和资源税的概念有些区别。二是在实施排污许可证制度的基础上，实行环境容量有偿使用和排污权交易，使主动削减污染者得到鼓励。

　　——实施有利于保护环境的信贷政策。防治污染、保护环境是社会公益性事业，其直接经济效益有的明显，有的不明显，但从宏观上看，都减少了外部不经济性，具有社会经济效益。因此不能因为环保项目不直接赢利而不愿贷款，相反，还应该在投资、信贷方面给优惠和支持。为了推动实施有利于环境保护的信贷政策，建议建立全国的和地方的环境保护基金，用于对环保项目给予贴息或部分低息贷款。

　　——实施有利于保护环境的税收(包括专项的和地方性的收费)优惠政策。建议对环境污染治理项目免征投资方向调节税、能源税、交通税、电力发展基金以及城市设施配套费等等税费。为鼓励通过技术改造把污染消除在生产过程中，对通过技改削减的污染负荷，可折算为相当的污染治理投入，享受相应的税费减免。对现行的放心物综合利用的减免税政策，需要进一步完善和落实。对新兴的专业化的收集、处理、利用“三废”的企业，应积极扶持并给予更多的政策优惠。

　　2.在污染控制领域，以环境法规为依据的行政强制性调控仍然是十分必要的，应继续加强

　　在转向市场经济的条件下，为保护环境更侧重采取经济调节手段，无疑是十分必要的。但如果由此而轻视行政强制性调控手段的作用，那是一种误解，是片面的。实际上，最有效的污染控制政策是把这两方面结合起来。西方国家长期以来实行市场经济的实践表明，市场通常不能反映环境损害的代价，也不能对污染行为起什么约束作用，因而不得不采取国家干预的办法，加强立法，制定标准，设立强有力的环保管理机构，建立起一套严格的监督机制。经过长期努力才使环境污染得以缓解。中国自身的经验也表明，正是由于实施了以强化环境管理为中心的环境保护政策，并逐步建立起一套比较完整的环境管理机构和规章制度，才得以在经济实力较低，环保投入有限的情况下，显著减缓了污染发展的势头。这是具有中国特色的环境保护道路的优点，应该继续坚持和发扬。特别是在两种体制转换的过程中，更要强调这一点。

　　——要坚持环境影响评价制度、污染防治设施与生产主体工程同时建设的制度、环境保护目标责任制度、排污许可证制度、限期治理制度以及城市环境综合整治定量考核制度等，并适应新的情况加以发展和完善。

　　——中国现行的对水环境多头管理的局面，不利于不资源管理和水污染控制。水环境纠纷会加剧。应研究按水系和流域建立统一的污染控制管理体系，实施明确的、具有很强约束力的责任制度。

　　——为加强环境监督管理，需要有健全的有权威的高效率的环境管理机构。特别是在中国这样人口众多的发展中的大国，环境法制正在建设健全过程中，为普遍地有效地实施环保法规，尤其需要进一步完善从中央到地方的各级环境监督管理网络。

　　3.针对各地条件的差异，实行分类指导　  前已概述，中国地域广阔，各地的自然条件、资源赋存、人口密度、经济发展水平以及存在的主要环境问题等等，差异很大。城市与乡村、新兴城市与老城市、大中型企业与数以千万计小企业，情况也不同。因此，在控制污染、保护环境方面应区别情况，分类指导，以取得环境与经济协调发展的最好效果。原则上讲，应考虑下述几点：

　　——基于发展水平不同，污染控制的目标要求有区别，而且各地环境容量也不同，因而环境标准，特别是排放标准要因地制宜，宽严适度。不仅允许地方制定严于国家标准的排放标准，而且可以允许适当放宽。对于一些经济发展水平的地区来说，与其有严格的标准而多数不执行，不如规定更加现实的标准，促使普遍遵循。

　　——由于各地的经济承受能力不同，在经济比较发达的地区和城市行得通的具体的环境经济政策，在经济发展水平低的地区可能难于全面实施。与其在执行中凭长官意志打折扣，不如区别情况作出规定。

　　——由于老城市与新兴城市和经济开发地区不一样，基础设施和污染治理方面的历史欠账很多，是环境污染比较集中、比较严重的地方。因此，一方面在实施城市环境综合整治定量考核中应该区别不同的起点；另一方面为了扶持老城市弥补历史欠账，应该在政策和资金上给予照顾。

　　——在控制工业污染方面，有必要把大中型企业和数以千万计的小企业区分开来，因为对前者可以进行单独的直接的监测和监督，对后者却不可能。中国现行的污染控制政策和制度对前者是比较有效的，对控制数量很多、分布很广的小企业的污染则显得乏力。因此，需要研究对众多小企业采取间接性的污染控制政策和手段。

　　——鉴于中国环境保护的重点是工业污染防治和城市环境综合整治，为了使环境对策能更符合当地的实际情况，有必要考虑把更多的环境管理权下放到省辖市。

　　4.把新区开发、老城改造的环境规划和污染集中控制设施配套建设摆到重要的位置上来　  现在中国几乎各地都在建设经济开发区和工业小区，许多老城市也在进行着不同规模的新区建设和旧城改造。这在客观上为环境综合治理和污染集中控制创造了有利条件。但如果由于急功近利而导致规划和布局不当，基础设施不配套建设，则将遗留下严重后患，对经济发展和环境保护产生长期的不利影响。因此，应当特别重视搞好规划、布局和污染集中控制设施配套建设。

　　——经济开发区和工业小区应按照当地环境承载能力和资源优化配置原则，因地制宜。合理规划。一切新开发区都必须做到先规划、后开发，先评价、后建设。

　　——经济开发区和城市的新区建设都必须配套建设污染集中控制设施，而且起点尽可能要高。

　　——城市生活污染的负荷已呈明显的上升趋势，要结合老城改造，加快集中供热、燃气、垃圾和污水处理等基础设施建设。

　　——发展乡镇工业要逐步建立相对集中的工业小区。要与村镇规划、建设相结合，合理布局，相对集中，配套建设相应的基础设施，提高规模效益。环境规划要坚持综合治理和污染集中控制的方向，即使暂时缺乏实力进行配套建设，也必须纳入布局规划，把地块控制住，以免造成难于弥补的后患。　　 5.逐步提高环境保护投资比例　  为实现环境保护的目标，需要有相当的资金投入作为保证。1986—1990年，中国的环保投资约占国民生产总值的0.7%。据测算，到2000年，要达到环境污染基本得到控制，重点城市环境质量有所改善的目标，需要投资约占同期国民生产总值的1%左右。因此，必须逐步提高环境保护投资比例。

　　——要把环境保护投资计划纳入各级国民经济、社会发展计划和各级政府预算。

　　——严格执行标准和建设项目环境保护管理制度，确保在基本建设和工业技术改造投资中有必要的足够的污染防治投资。　  ——城市基础设施建设投资中要有适当比例的有关城市污染防治的投资。

　　——运用排污收费、环境资源补偿费等经济手段集中一部分污染治理资金。

　　——按“污染者负担”和“受益者出钱”的原则，运用政策和管理手段促使污染者和受益者筹措资金。

　　——各级政府应该分配给环境保护事业一定比例的财政拨款。

　　——拓宽国内环境保护信贷资金渠道。

　　——扩大环境保护项目利用外资的规模，以弥补国内环保资金的不足。

　　6.依靠科技进步，采用降耗减污新技术，提高环保投资效益

　　环境问题的最终解决，要靠科学技术进步和先进的装备。提高污染防治投入的效益也主要靠科技进步作为基础。因此，要大力开展环境科学技术的研究、开发和推广应用。

　　——积极研究、开发或引进无废、少废、节水、节能的新技术、新工艺，特别是有关煤炭清洁有效利用的新技术、新工艺，为提高资源、能源利用率、减少污染物排放提供技术支持。

　　——加强资源综合利用和“三废”资源化技术的研究、开发和推广。

　　——筛选、评价和加速推广污染合理最佳实用技术，提高治理投入的环境和经济效益。

　　——建立情报信息网络，加快环境科技信息交流和技术转让。

　　——加强环境预测、规划等软科学研究。制定和实施环境时限标准，促进企业采用先进工艺和污染防治技术。

　　——大力发展环保产业，把环保科技成果转化为现实的生产力，生产出更多系列化、标准化、成套化和技术先进可靠的环保仪器、设备以及其它环保产品。

　　——加强同国际社会的技术合作，引进、吸收和消化国外先进的环境保护技术，积极引进外资发展环保产业。

　　以上意见仅是本工作组初步研究提出的框架性构想，不免粗略，许多问题尚待下一步作较深入的研究，并提出较具体的方案。　  附件： 污染控制专家工作组提交委员会的政策建议　  随着乡镇企业的发展，其对环境的污染和生态的破坏也日益突出，使环境污染由城市向农村迅速蔓延。这一趋势若不得到有效遏制，不仅对生活在农村的广大农民的健康造成重大威胁，而且将严重危害农业生产的发展。在这种形势下，中国政府要加强规划指导，努力使乡镇企业发展同小城镇的总体规划和发展结合起来，鼓励建立公用基础设施和乡镇工业开发区，使乡镇工业布局由分散到集中，并在开发区对工业污染实行集中控制。这是乡镇工业得以持续发展的正确选择。江苏甪直镇就是一个成功典范。案例：甪直镇，一个富有启示的范例。

　　在乡镇企业高度发达的苏南地区，有一个乡镇企业发展同城镇建设与环境保护相协调的 范例——吴县甪直镇。

　　吴县甪直镇位于苏州市东南25公里处，全镇土地面积49.4平方公里，人口4万人，其中集镇区人口约2万人。该镇是著名的江南水乡和文化古镇，为太湖风景旅游区13个景点之一，镇内的保圣寺是国家级文物保护单位。镇区有七十二座桥，“小桥流水多、人家尽枕河”。80年代后期，该镇实施了“保护古镇、发展新区”的发展方针，在经济发展取得令人瞩目的成就的同时，也有效控制了污染，改善了环境。

　　该镇的主要作法是：

　　1.统一规划、调整布局

　　80年代中期，该镇从规划入手，依托古镇发展新区，在古镇区一侧确定为居住区，另一侧及其附近地段确定为文教区、商业区，离开古镇区开辟工业区。新区规划面积5.5平方公里。新区建设中，先后从古镇区迁出12家企业单位，关闭6家企业。1992年，工业区企业已近48家，总产值7亿元，占全镇工业总产值80%以上。目前，新区面积已达3.6平方公里，展现了合理功能分区的新兴城镇的风貌。

　　在建设新区的同时，该镇在古镇区建立了“烟尘、固定噪声源双控制小区”，强化了对古镇的环境保护。

　　2.完善城镇基础设施，集中控制环境污染

　　该镇在新区建设中重视基础设施建设，铺设了新区混凝土主干道，建设了两座1600立方米/日自来水厂，安装了1000门程控电话。特别值得一提的是，随着工业区企业的增多，该镇为控制污染，提高经济效益。于1991年初开始在工业区建热电联供厂和污水处理厂，两个厂投资1800万元，于1992提1月和9月分别投入运营。热电联供厂以供热为主，余热发电，安装20蒸吨/时锅炉和1500千瓦发电机组各两台，从而砍掉了26个烟囱。污水处理厂设计规模6000吨/日，采用生化二级处理，所有工厂污水和部分生活污水都集中该厂处理，水质完全达到了国家规定的排放标准。初步测算比分散治理节约投资208万元，年节约处理费用83.9元。为经济有效地管理，两个厂子都实行了企业化经营。

　　3.下一步发展规划的目标是经济发达、市场繁荣、环境优美的现代化城镇：

　　——集镇生活垃圾(包括粪便)和其他废物无害化处理和资源化利用；

　　——生活污水(商业网点、饮食行业、文教区、居民点)尽可能截流纳入污水处理厂集中处理；

　　——集镇生活能源煤气化并利用太阳能；

　　——绿化集镇，整治和疏竣河道；

　　——在古集镇逐步城市化的同时，探索从环境角度实现村镇一体化。

污染控制工作组中方组长：曲格平 外方组长：施奈德